توسعه بدون استراتژی غیرممکن است

سند استراتژی توسعه صنعتی کشور از آن دست اسنادی است که ویرایش اولیه آن، با تاکید بر الزامات ملی تدوین شد. با این همه، ادامه بررسی و تدوین این سند بالادستی در دولت نهم کاملا کنار گذاشته شد. به این ترتیب، با روی کار آمدن دولت احمدی‌نژاد، پرونده «استراتژی توسعه صنعتی» به بایگانی سپرده شد. پس از آن، دولت این استراتژی را با عنوان «برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت» در سال ۱۳۹۲ رونمایی کرد که البته موردانتقاد شدید مسعود نیلی، مجری تدوین نخستین سند استراتژی صنعتی کشور، قرار گرفت.این رویکرد در دولت‌های بعدی نیز ادامه یافت و باوجود لزوم «سند ملی برای توسعه صنعتی و اجرای آن» این مهم همچنان بلاتکلیف است. کارشناسان بااشاره به اینکه چرا باوجود انواع برنامه‌های کلان توسعه‌ای، همچنان صنعت کشور دچار ضعف و بحران است، تاکید دارند که نمی‌توان بدون داشتن استراتژی توسعه صنعتی، ادعای حرکت در مسیر توسعه صنعتی را داشت. صمت در این گزارش به بررسی دلایل عدم‌پیگیری تدوین این سند بالادستی و کلیدی پرداخته است. همچنین از این پس در سلسله گزارش‌هایی با تمرکز بر سیاست‌های کلان به آسیب‌شناسی مشکلات صنعت در کشور و در گفت‌وگو با کارشناسان به ارائه راهکارهای عملیاتی می‌پردازیم. بر همین اساس، پذیرای نظرات تمامی کارشناسان و صاحب‌نظران هستیم.

تدوین این سند نگاه ملی می‌خواهد

ابوالفضل روغنی‌گلپایگانی، کارشناس و فعال حوزه صنعت در پاسخ به این پرسش که چرا تدوین سند استراتژی توسعه صنعتی کشور باوجود تاکید چند ساله به نتیجه نمی‌رسد، به صمت گفت: این موضوع از جمله موارد بسیار مهمی بود که چند سال هم به‌طورجدی به‌دنبال نهایی شدن و به نتیجه رسیدن آن بودیم و بارها در نشست‌ها و گفت‌وگو با رسانه‌های گوناگون درباره آن از جنبه‌های مختلف صحبت‌هایی مطرح شد و در نهایت به نتیجه نرسید. این فرآیند بعد از سال‌ها تبدیل به یک کلاف سردرگم شده که صنعت و اقتصاد کشور را در مسیر بی‌برنامگی قرار داده است.

روغنی‌گلپایگانی افزود: نخست باید یک سند بالادستی به‌عنوان سند توسعه استراتژی اقتصاد کشور وجود داشته باشد که بخشی از آن می‌تواند سند استراتژی توسعه صنعت کشور باشد. حال اگر سند توسعه استراتژی صنعت را سند بالادستی در نظر بگیریم، بعد از انقلاب در راستای صنعتی شدن کشور برنامه‌هایی اجرا شده‌اند و شاهد تغییراتی بوده‌ایم. در بخشی از برنامه‌هایی که در راستای توسعه صنعتی کشور دنبال می‌شد، صنایع کشور به گروه‌های متفاوتی تقسیم شدند که یکی از آنها تقسیم‌بندی‌های جغرافیایی بود که براساس آن در برخی استان‌های کشور، صنایع سنگین و در برخی دیگر، صنایع متوسط، سبک و کوچک مستقر شدند.

روغنی‌گلپایگانی بااشاره به اینکه بعد از انقلاب، شاهد به‌هم‌ریختگی در این زمینه هستیم، گفت: رشد صنعتی نه براساس آمایش سرزمین دنبال شده و نه براساس یک سند راهبری و در این بخش، بیشتر اقدامات به‌دلایل منطقه‌ای، سیاسی و لابی‌های استانی با مجلسی‌ها بوده است. به‌عنوان نمونه، استان ایلام، منطقه برخورداری برای احداث پتروشیمی نبود، اما در نهایت، برای راه‌اندازی یک واحد پتروشیمی هزاران کیلومتر حمل خوراک انجام شد.

این کارشناس صنعت با تاکید بر اینکه نبود یک سند استراتژی دقیق و کارشناسی‌شده، منجر به ایجاد فضای انتقاد و به‌هم‌ریختگی اسناد تدوینی هر دولت می‌شد، افزود: تا امروز در سطح کلان براساس برنامه مشخص و مدونی حرکت نکرده‌ایم. هر دولتی از سندی به‌عنوان سند استراتژیک توسعه صنعتی کشور، رونمایی کرده و در نهایت دولت بعدی، به این بهانه که سند کارآمد نیست، آن را کنار گذاشته و تدوین سند دیگری را شروع کرده است.

وی در ادامه اظهار کرد: از حدود ۴ سال پیش در دولت روحانی و حتی در دولت سیزدهم هم پیشنهاد شد، دبیرخانه برنامه‌ریزی استراتژی توسعه صنعتی در اتاق بازرگانی تشکیل و از نظرات کارشناسی بخش خصوصی نیز در این زمینه استفاده شود.

این کارشناس و فعال حوزه صنعت درباره اینکه چرا در تدوین برنامه استراتژیک توسعه صنعتی موفق نیستیم، اظهار کرد: چون نگاه ما سیاسی است تا اقتصادی و صنعتی. به‌عنوان نمونه، یکی از مشکلات بزرگ این است که آیا چیدمان ما برای صنعت در خوشه‌های صنعتی باشد؟ محل استقرار صنایع سنگین براساس آمایش سرزمین کجا باشد؟ در چه صنایعی مزیت داریم و در چه صنایعی مزیت نداریم؟ نبود پاسخ مشخص برای این سوالات نشأت‌گرفته از نداشتن یک سند استراتژی کلان بوده که در نهایت هزینه اداره کشور را بالا می‌برد. وی تاکید کرد برای موفقیت در این مسیر باید نگاه ملی داشت و قوای سه‌گانه به‌طورهماهنگ در تصمیم‌سازی‌ها ورود کنند.

۱۲ پیشران اقتصادی

روغنی‌گلپایگانی در پاسخ به این پرسش که امروز صنعت براساس کدام سند بالادستی حرکت می‌کند، گفت: در حال ‌حاضر، حدود ۱۲ پیشران اقتصادی انتخاب شده و مبنای برنامه‌ریزی صنعتی قرار گرفته‌اند.

وی بااشاره به موانع پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی گفت: WTO با تقسیم‌بندی کشورها براساس آمایش سرزمین، شرایط جغرافیایی، سیاسی و اقتصادی، به تعیین مزیت‌های هر کشوری پرداخته و مسیر توسعه و رشد اقتصادی هر کشور را مشخص کرده است. استفاده از نظرات بین‌المللی برعهده کشور هدف است و به‌نظر می‌رسد در کشور ما مسیر حرکت توسعه، باری به هر جهت است، چرا که از سند و برنامه خاصی پیروی نمی‌کند و بدیهی است بدون استراتژی صنعتی توسعه محقق نخواهد شد.

این کارشناس و فعال حوزه صنعت با تاکید بر همکاری قوای سه‌گانه، صنعت و دانشگاه در این مسیر گفت: این تکلیف تا زمانی که قانون نشود و تنها در حد یک سند صرف، تدوین و ابلاغ شود، ضمانت اجرایی ندارد و به‌نتیجه نمی‌رسد.

وی در پاسخ به این سوال که آیا تکلیف‌ قانونی برای تدوین این سند وجود دارد یا خیر، گفت: الزام تدوین سند استراتژی توسعه صنعتی در تمام برنامه‌های ۵ ساله توسعه‌ای و سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ پیش‌بینی‌شده، اما هیچ‌کدام عملیاتی نشده است.

سیاست برنامه‌محور نداریم

عباس آرگون، فعال و کارشناس اقتصادی نیز درباره اینکه چرا تدوین سند استراتژی صنعتی کشور به نتیجه نمی‌رسد به صمت گفت: متاسفانه یکی از بزرگ‌ترین مشکلات ما در کشور عدم‌برنامه‌محوری است. در سال‌های بعد از انقلاب، ۶ برنامه توسعه‌ای تدوین و اجرایی شده است؛ یعنی حدود ۳۰ سال براساس این برنامه‌ها حرکت کرده‌ایم. اما چند درصد از اهداف برنامه‌ها محقق شده است؟ برای بررسی موضوع باید با آسیب‌شناسی برنامه به دلایل محقق‌ نشدن اهداف پرداخت؛ یعنی به این مهم برسیم که آیا تدوین اهداف برنامه، متناسب با واقعیت‌ها، امکانات و منابع بوده یا برنامه‌محور نبوده‌ایم؟ به هر حال در این برنامه‌ها افق‌ها و چشم‌اندازهایی تعریف شده، اما اینکه چرا موفق نبوده‌ایم، به عوامل متعددی بازمی‌گردد. به‌عنوان نمونه، بودجه‌های سالانه باید متناسب با اهداف برنامه‌های 5ساله تدوین و تصویب شود. یک بودجه باید بتواند یک‌پنجم برنامه 5ساله را محقق کند. در ادامه، برنامه توسعه ۵ساله باید بخشی از سند توسعه چشم‌انداز ۲۰ساله را محقق کند. اصلا این برنامه‌ها در راستای هم هستند یا نه؟ چقدر به این برنامه‌ها درست عمل می‌شود؟ این برنامه‌ها چقدر درست تدوین شده‌اند و آیا اساسا برنامه‌ها در معرض ارزیابی و آسیب‌شناسی قرار می‌گیرند؟

آرگون با تاکید بر اهمیت آسیب‌شناسی برنامه‌ها در تحقق اهداف گفت: تنها با آسیب‌شناسی یک برنامه می‌توان نقاط قوت و ضعف آن را مشخص کرد و در راستای اصلاح کاستی‌ها در برنامه‌های بعدی گام برداشت؛ در نهایت اینکه الزام دستیابی به توسعه صنعتی، وجود استراتژی کلان صنعتی است.

این فعال اقتصادی بااشاره به دلایل ‌تحقق نیافتن اهداف و برنامه‌ها گفت: معمولا در بخش تدوین برنامه‌ها، برنامه‌ها متناسب با واقعیت‌ها نیست و منابع و امکانات نیز با اهداف برنامه همخوانی ندارد. به‌علاوه‌اینکه در نگاه کلان‌تر، اقتصاد ایران، برنامه‌محور نیست.

وی افزود: برنامه‌های توسعه‌ای باید در راستای هم باشند و در صورت بروز تضاد بین برنامه‌های موازی و متعدد، به‌طورقطع به اهداف موردنظر که رشد و توسعه است، نخواهیم رسید. این کارشناس اقتصاد در بعد دیگری به موضوع پرداخت و بر ضرورت تداوم برنامه‌های کلان در دولت‌های مختلف تاکید کرد. این در حالی است که با تغییر هر دولت، برنامه‌های پیشین کنار گذاشته می‌شود و هر دولت اقدام به تدوین برنامه جدید می‌کند.

آرگون داشتن ضمانت اجرایی هر برنامه را راهکار رفع این مشکل ریشه‌ای دانست و گفت: برنامه‌های دولت باید در قالب لایحه به مجلس برود و پس از قانونی شدن، موضوع ضمانت اجرایی پیدا کند.

این کارشناس اقتصاد، شاه‌کلید موفقیت در این مسیر را، تمرکز دولت‌ها بر برنامه‌ها و اسناد بالادستی دانست و گفت: هر دولت باید با سیاست ادامه مسیر دولت پیشین برمبنای نقشه‌راه اسناد بالادستی به ارائه برنامه بپردازد و تدوین و تبلیغ برنامه جدید معنایی ندارد.

آرگون بااشاره به پیش‌نیاز توسعه صنعتی گفت: تحقق توسعه صنعتی بدون داشتن استراتژی کلان صنعت امکان‌پذیر نیست. در حقیقت، سیاست‌های توسعه‌ای باید در راستای سند چشم‌انداز و برنامه‌های ۵‌ساله تدوین شوند. در این صورت، برنامه‌های یک‌ساله و 5ساله تکمیل‌کننده پازل سند چشم‌انداز خواهند بود و تنها در سایه این هماهنگی و همپوشانی است که می‌توان به اهداف سندهای بالادستی و کلان رسید. برای تحقق هر یک از این برنامه‌ها نیاز به زیرساخت‌هایی از جمله زیرساخت‌های فنی، تامین نقدینگی، قوانین و مقررات و مواردی از این دست داریم. وی تاکید کرد: توسعه باید همه‌جانبه باشد و پیروی از یک برنامه کلان است که می‌تواند این توسعه همه‌جانبه را محقق کند. در این مسیر توسعه همه ابعاد اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و... باید توأمان دیده شوند.

آرگون در پایان، تحقق اهداف برنامه را منوط بر هماهنگی نهادها و سازمان‌های مسئول دانست و تاکید کرد که در این مسیر نمی‌توان ضرورت همکاری و هماهنگی قوای سه‌گانه را نادیده گرفت.

سخن پایانی

طی ۳۰ سال گذشته، حداقل ۴ سند با موضوع سیاست توسعه صنعتی در ایران تدوین شده، اما این اسناد هیچ‌گاه موردحمایت جدی واقع نشده است. از جمله دلایلی که برای ‌اجرا نشدن اسناد توسعه صنعتی ذکر شده است، می‌توان به مواردی مانند کیفیت پایین تولید محتوای سند، عدم‌اعتقاد دولت‌ها به اهداف یادشده در سند، فقدان منابع کافی و مشکلات تامین اعتبار، محدودیت‌ها و بحران‌های احتمالی خارجی، اعمال محدودیت‌های داخلی و در نهایت تغییر دولت اشاره کرد. اما به‌نظر می‌رسد مشکل عمیق‌تر از موارد یادشده است و باید آن را در لایه‌های اقتصاد سیاسی کشور جست‌وجو کرد. شاید سوال اصلی این باشد که چرا «رویکرد توسعه‌گرا» در اقتصاد سیاسی ایران اولویت نبوده است و حمایت از تولید مولد در دستور کار قرار ندارد.