مدیریت بدهی به ساختاری متمرکز نیاز دارد
بدهی دولت بزرگ‌ترین سبد مالی کشور محسوب می‌شود که از ساختار پیچیده و ریسک‌های بالقوه‌ای برخوردار است.
تعدد و تواتر بحران های بدهی در جهان نشان می دهد مدیریت بدهی دولت از جمله مهم ترین ابعاد سیاست گذاری اقتصادی برای ایجاد و حفظ ثبات است. تقویت مدیریت بدهی ها سبب کاهش آسیب پذیری کشور نسبت به تکانه های اقتصادی و مالی داخلی و خارجی شده و به ایجاد محیط مناسبی برای رشد اقتصادی کمک می کند. در یک دسته بندی کلی می توان وظایف و اقدامات مرتبط با مدیریت بدهی عمومی را در دو قالب تصمیم گیری و اجرا مورد بررسی قرار داد. در حوزه تصمیم گیری، دو وظیفه تدوین و تصویب سیاست ها اهمیت دارد که هرکدام می تواند با نهادهای مختلفی صورت پذیرد. حوزه اجرا نیز باید از دو منظر نهاد عملیاتی مدیریت بدهی و نهاد دارای مسئولیت تفکیک شود. صمت در این گزارش به ضرورت ایجاد نهادی کارآمد برای مدیریت بدهی عمومی پرداخته است.هسته اصلی مدیریت بدهی عمومی در هر کشور «دفتر مدیریت بدهی» است و سایر ساختارها و رویه ها در ارتباط و هماهنگی با اقدام های این دفتر تعریف می شوند. تجربه اغلب کشورها نشان می دهد بیشترین کارایی مدیریت بدهد وقتی اتفاق می افتد که همه وظایف و مسئولیت های مربوطه در یک نهاد متمرکز باشد.
به گزارش صمت، کشورها بسته به اینکه دفتر مدیریت بدهی در چه جایگاه و مراتبی تشکیل شود، با یکدیگر تفاوت دارند. در بیشتر کشورها دفتر مدیریت بدهی بخشی از وزارت اقتصاد محسوب می شود؛ در تعداد اندکی از کشورها دفتر مدیریت بدهی بخشی از بانک مرکزی است؛ در تعدادی از کشورهای پیشرفته نیز برای انجام اقدام های مرتبط، دفتری جداگانه و خارج از دولت سازمان داده می شود. تقریبا همه مراکز مدیریت بدهی از ساختار متمرکز پیروی می کنند. مسئولیت های عملیاتی مدیریت بدهی در میان چند دفتر مجزا تقسیم شده و رویه ها در جهت رعایت کنترل های داخلی و پاسخگویی هریک از اجزا طراحی می شوند.
قدمت مسئله «بدهی دولت»
قدمت مدیریت بدهی های عمومی به چندین قبل پیش باز می گردد؛ هنگامی که کشورها در مسیر دمکراسی قرار گرفته و میزان مالیات ستانی آنها محدود شد. همزمان بخش مالی در قالب نخستین بانک ها شروع به کار کرد و به دولت ها این امکان را می داد که بیشتر از دخل خود هزینه کنند. این مسئله در تامین مالی جنگ ها، توسعه طلبی های استعماری و طرح های بزرگ مشابه اهمیت داشت، به گونه ای که نتیجه برخی جنگ ها به وضع مالی طرفین جنگ و امکان استقراض آنها بستگی داشت. به این ترتیب نخستین بانک های مرکزی نیز برای مدیریت بدهی های دولت یا درواقع فراهم کردن امکان استقراض دولت تشکیل شدند.مدیریت بدهی های عمومی تا اواخر قرن بیستم صرفا در مدیریت حجم بدهی ها و تامین منابع مورد نیاز دولت از راه های مختلف خلاصه می شد. در این دوره کشورهایی که اقدام فعال در جهت مدیریت بدهی داشتند محدود به چند کشور پیشرفته بود. در دهه ۱۹۸۰ به دنبال ایجاد بحران های بدهی بزرگ، به ویژه در اقتصادهای نوظهور رویکردها به مدیریت بدهی تغییر کرد. تجربه بحران ها نشان داد بدهی های عمومی، به خصوص بدهی های خارجی می توانند منبع ایجاد ریسک های بزرگ در اقتصاد باشند و در صورت ایجاد مشکل آسیب های جدی به اقتصاد بزنند.مدیریت بدهی های دولت در ایران، به سبب درآمدهای نفتی برای سیاست گذار اهمیت چندان نداشته است. بنابراین تا چندی پیش نه تنها مدیریت بدهی ها، بلکه احصا و نگهداری آمار بدهی ها نیز انجام نمی شد.
در یک دهه اخیر به دنبال تحریم و تشدید ناترازی ها در بخش های مختلف، اهمیت مسئله بدهی های بخش عمومی محسوس شد. کسری بودجه های بزرگ سال های گذشته و مشکلات صندوق های بازنشستگی هم نشانه و هم عامل بسیاری از مشکلات اقتصاد ایران هستند که همگی در نهایت یا به شکل تورم و یا در قالب بدهی های دولت انباشته می شوند.تشکیل مرکز مدیریت بدهی های عمومی در سال ۱۳۹۳ و ایجاد بازار اوراق بدهی دولت در همان سال، از جمله اقدام های مثبتی بود که برای سازماندهی بدهی ها و استقراض دولت انجام گرفت. استقراض دولت از مسیر اوراق یکی از راه های اصلی پوشش کسری بودجه در سال ۹۸ و ۹۹ بوده است.
ساختار نهادی دفتر مدیریت بدهی
قانون مدیریت بدهی دولت در کنار قوانین پوشش دهنده عملیات های مرتبط با سیاست پولی و مالی از عناصر اصلی چارچوب حکمرانی بدهی عمومی هستند. بیشتر کشورها قواعد مشخصی برای تحدید قدرت دولت در استقراض، سرمایه گذاری، ورود به تعهدات مالی، بازخرید و بازپرداخت بدهی های دولتی دارند. این قوانین امکان سواستفاده از قدرت را محدود کرده، ایجاد و انتشار بدهی دولت را متمرکز می کنند و دولت را پاسخگو و مسئول مدیریت بدهی های خود قرار می دهد.در یک دسته بندی کلی می توان وظایف و اقدام های مرتبط با مدیریت بدهی عمومی را در دو قالب تصمیم گیری و اجرا مورد بررسی قرار داد. در حوزه تصمیم گیری، دو وظیفه تدوین و تصویب سیاست ها اهمیت دارد که هرکدام می تواند از سوی نهادهای مختلفی انجام شود. حوزه اجرا نیز باید از دو منظر نهاد عملیاتی مدیریت بدهی و نهاد دارای مسئولیت تفکیک و مشخص شود.
با وجود تفاوت هایی که نهادهای مدیریت بدهی دولت در کشورهای مختلف دارند اما تقریبا در همه کشورها، هسته اصلی مدیریت بدهی عمومی «دفتر مدیریت بدهی» است و سایر ساختارها و رویه ها در هماهنگی با اقدامات این دفتر تعریف می شوند. افزایش وضوح و شفافیت عملیات های مدیریت بدهی یکی از علت های اصلی ایجاد دفتری ویژه با این منظور است. تمرکز درونی دفتر بر اقدامات مدیریت بدهی و آگاهی بازار از اهداف و انگیزه های دفتر، سبب ایجاد شفافیت در فرآیندها می شود و پاسخگویی را افزایش می دهد.
ارتباط کارآیی و تمرکز
تجربه بیشتر کشورها نشان می دهد بیشترین کارایی مدیریت بدهی وقتی رخ می دهد که همه وظایف و مسئولیت های مربوطه در یک نهاد متمرکز باشد. این تمرکز سبب می شود وضعیت ترازنامه دولت به شکل موثرتری تحت نظر باشد و استراتژی های مدیریت دارایی ها و بدهی ها به شکل کامل تری تدوین شوند. کشورها بسته به اینکه دفتر مدیریت بدهی در چه جایگاهی تشکیل شود با یکدیگر تفاوت دارند. در بیشتر کشورها این دفتر بخشی از وزارت اقتصادی محسوب می شود. در تعداد اندکی نیز دفتر مدیریت بدهی بخشی از بانک مرکزی است اما همچنان در هماهنگی با وزارت اقتصاد فعالیت دارد.در ایران از آنجا که خزانه داری کل کشور و سازمان امور مالیاتی ذیل وزارت اقتصاد هستند، ایجاد دفتر مدیریت بدهی در این وزارتخانه هماهنگی های لازم را برای مدیریت جریان نقد دولت تسهیل می کند. از سوی دیگر چون وزارت اقتصاد عضو مجمع همه شرکت های دولتی اصلی و مادرتخصصی است، کنترل تعهدات و بدهی های این شرکت راحت تر خواهد بود. درنهایت از آنجا که سازمان بورس نیز زیرمجموعه وزارت است، حضور دفتر بدهی در این وزارتخانه در حل مسائل مرتبط با توسعه بازار بدهی کمک کنند. همچنین مزیت دیگر حضور دفتر مدیریت بدهی ها در وزارت اقتصاد، استقلال نسبی آن از مسائل بودجه و کاهش فشارهای ناشی از آن است. با همه این تفاسیر، همچنان بحث هماهنگی میان مرکز مدیریت بدهی با سازمان برنامه و بانک مرکزی اهمیت دارد.درحال حاضر مرکز مدیریت بدهی های عمومی و روابط مالی دولت به عنوان متولی اصلی مدیریت و پایش بدهی های عمومی ذیل خزانه داری کل کشور فعالیت می کند. این مرکز به موجب مصوبه هیات وزیران در خرداد ۹۳ به عنوان واحد جداگانه ای در وزارت اقتصاد به منظور احصا، ثبت و نگهداری متمرکز حساب بدهی ها و تعهدات قانونی دولت تشکیل شد. علاوه بر این مصوبه، در قانون «رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی» مصوب اردیبهشت ۹۴ وزارت اقتصاد مکلف شد تا از ابتدای سال ۹۵ واحد جداگانه ای برای احصا و ثبت خلاصه مطالبات و بدهی های دولت تشکیل و نسبت به ارائه گزارش های سه ماهه و سالانه به مراجه قانونی در موعد مقرر اقدام کند.
سخن پایانی
به نظر می رسد تمام مراکز مدیریت بدهی جهان از ساختاری مشابه پیروی می کنند. مسئولیت های عملیاتی مدیریت بدهی در چند دفتر مجزا تقسیم شده و رویه ها در جهت رعایت کنترل های داخلی و پاسخگویی هریک از اجزا طراحی می شوند. معمولا این تقسیم بندی با تشکیل سه دفتر جلویی، میانی و پشتی انجام می شود.سیاست گذاری پولی، مالی و مسئول مدیریت بدهی سه مرجع اصلی مرتبط با بدهی های دولت هستند. هماهنگی میان این سه مرجع برای کنترل ریسک ترازنامه دولت و کاهش آسیب پذیری نظام مالی و اقتصاد کلان در مقابل تکانه های مختلف اهمیت دارد. هماهنگی میان این سه مرجع و همچنین ساختار و ترتیبات لازم برای ایجاد هماهنگی بستگی به سطح توسعه یافتگی بازارهای مالی دارد. در اقتصادهای توسعه نیافته بازار اوراق دولت عمق کافی ندارد، هماهنگی متواتر بین مرجع پولی و بدهی ضروری است زیرا پیش از انتشار اوراق جدید یا هر اقدام مهمی در مدیریت بدهی، ابتدا باید وضعیت بازار پولی از جهت وجود منابع لازم مشخص شود. علاوه بر این، تصمیم مرجع پولی در مورد نرخ بهره می تواند بر تصمیمات مرجع بدهی اثرگذار باشد.از سوی دیگر؛ توسعه بازارهای مالی و هماهنگی میان مراجع مرتبط با بدهی آثار متقابلی داشته و باعث هم افزایی می شوند. به طوری که وجود هماهنگی می تواند ثبات لازم را در اقتصاد ایجاد کند و متعاقب آن توسعه بازار بدهی و به دنبال آن توسعه بازارهای مالی را رقم بزند. در سوی دیگر، توسعه بازارهای مالی امکان هماهنگی بهتر میان مراجع بدهی، پولی و مالی را از طریق سازوکار بازار ممکن می سازد و استقلال عملیاتی مراجع را به وجود می آورد. تقسیم وظایف میان این سه مرجع به سابقه و ساختار نهادی هر کشور بستگی دارد.
