چالش‌های مزمن و نهادینه شده پیش‌روی سیاست‌های حمایت از تولید و اشتغال نشان‌دهنده فقدان وحدت رویه قوه مجریه و قانون‌گذاری در حوزه اشتغال‌زایی و رونق تولید است. همچنین نبود نگاهی جامع به تولید و اشتغال در ارکان سیاست‌گذاری کشور هم مشهود است. شواهد این ادعا را در ارزیابی عملکرد یکی از بندهای بودجه در سال‌های ۹۶ تا ۱۴۰۱ می‌توان مشاهده کرد. بر این اساس اصلاح سیاست‌های رونق تولید و اشتغال در میان مدت با بازتعریف نقش سازمان برنامه یا صندوق توسعه ملی به‌عنوان نهاد متولی توسعه در کشور و ترسیم مسیر توسعه‌ای کشور و در کوتاه‌مدت تمرکز بر اصلاح فرآیندها و محتوای برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی و تامین مالی سیاست‌های فعال کار بازار، مطرح می‌شود.به گزارش صمت، رونق گرفتن تولید و اشتغالزایی در صدر اهداف دولت‌های مختلف کشور بوده و دولت‌ها سعی کرده‌اند با اجرای برنامه‌های مختلف به این اهداف دست یابند. اجرای برنامه‌هایی چون برنامه اشتغال ضربتی یا بنگاه‌های زودبازده تنها نمونه‌هایی از این برنامه‌ها است. از آنجایی که موضوع رونق تولید و اشتغال فرابخشی است و هر دستگاهی خود را متولی آن می‌داند، از سال ۱۳۹۶ تلاش دولت بر این شد که با تجمیع و همگرایی برنامه دستگاه‌ها، بند «الف» تبصره«۱۸» قوانین بودجه را به موضوع رونق تولید و اشتغال اختصاص دهد. درواقع این بند، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین سیاست‌های رونق تولید و اشتغال شناخته می‌شود و سیر تحول این بند در بازه زمانی تا ۱۴۰۱ حاکی از تاثیرگذاری چرخش‌های سیاستی متفاوت در این بند از قانون است.

آسیب‌شناسی سیاست‌های رونق تولید و اشتغال در کشور نشان می‌دهد که علاوه بر ناهماهنگی‌های اجرایی، چالش‌های مزمن و موانع نهادینه شده متعددی پیش‌روی اجرای این سیاست‌ها وجود دارد که ضمانت اجرایی و اثربخشی این سیاست‌ها را کاهش می‌دهد. شواهد نشان می‌دهد که عملکرد بیشتر قوانین توسعه‌ای در ایران متاثر از این چالش‌ها بوده و هست. ثبات اقتصاد کلان، شرط لازم انجام فعالیت‌های اقتصادی است و مهم‌ترین کانال اثرگذاری بی‌ثباتی اقتصاد کلان بر رشد اقتصادی از ناحیه بی‌ثباتی اقتصاد کلان بر سرمایه‌گذاری و در پی آن اشتغال است. سیاست‌های حوزه اشتغال و رونق تولید هم با پیش‌فرض وجود ثبات افتاد کلان تدوین شده‌اند اما در عمل دستخوش شوک‌های ناشی از بی‌ثباتی شده و درنتیجه منجر به انحراف در عملکرد این سیاست‌ها می‌شود. همچنین حتی در برنامه‌های اشتغالزایی بخش‌ها و زیربخش‌های اقتصادی نیز این شرایط نادیده گرفته می‌شود و به همین دلیل گزارش‌های موفقی از این برنامه‌ها منتشر نمی‌شود. از دیگر چالش‌های این بخش، حمایت از تولید به شکل تامین مالی، توزیع رانت و تسهیلات ارزان‌قیمت است. توزیع رانت ساختار انگیزشی و کنش بازیگران اقتصادی را متاثر می‌کند و هنگامی‌که دولت سازکار مبتنی بر تصمیماتش را برقرار می‌کند، همزمان رقابتی میان بخش خصوصی برای حفظ این سازکار ایجاد می‌کند که به رانت‌جویی تعبیر شده است. پس حمایت چند دهه‌ای دولت از تولید و سرمایه‌گذاری، اثربخشی این حمایت‌ها به اندازه نامطلوبی، ناچیز است و به اهداف اصابت نمی‌کنند. علاوه بر این فقدان رویکرد توسعه‌ای، نداشتن استراتژی توسعه صنعتی، ضعف در آمایش سرزمین، فقدان نهادهای کارآمد و جدید تامین مالی تولید و فقدان سازمان متولی توسعه در کشور از جمله عوامل اصلی شکست‌های حمایت‌های دولت از حوزه تولید و اشتغال به شمار می‌روند.

تحولات در یک‌بند بودجه، تغییرات در سیاست‌گذاری‌ها

بند «الف» تبصره «۱۸» قوانین بودجه سالانه در سال‌های گذشته به‌عنوان یکی از مهم‌ترین سیاست‌های رونق تولید و اشتغال در کشور شناخته می‌شود. سیر تحول این بند در دوره روحانی نشان‌دهنده تغییر تدریجی و سالانه رویکرد این بند از اشتغال‌زایی به سمت رونق تولید است. سالانه تغییر در متولی اجرای این بند و تغییر در ترکیب و میزان پیش‌بینی شده نیز دیده می‌شود. مثلا در سال ۹۶ تاکید این بند بر اشتغالزایی و متولی اجرای آن شورای‌عالی اشتغال تعیین شده بود که در سال‌های ۹۷ تا ۹۹ برنامه‌های این بند با تاکید بر اشتغال در کنار رونق تولید در نظر گرفته شد و متولی آن نیز سازمان برنامه بود. اما به یکباره مسیر این بند در بودجه ۱۴۰۰ تغییر کرد و وزارت اقتصاد را متولی اصلی این بند اعلام کردند.

تغییرات در این بند باوجود تنها ۶ سال از عمر آن بسیار زیاده بوده است. از جمله اینکه تغییر تدریجی رویکرد این تبصره از اشتغالزایی به سمت رونق تولید، مشهودتر از دیگر تغییرات است. متولی اجرای این تبصره همواره تغییر کرده که خود ناشی از مشخص نبودن نهاد متولی توسعه است. ضمن اینکه در این سال‌ها، ابتدا تخصیص منابع صورت گرفته و سپس دستگاه‌های اجرایی مکلف به ارائه برنامه برای هزینه‌کرد آن شده‌اند.

باوجود اینکه توزیع منابع در دو بخش ملی و استانی صورت گرفته، اما مرز مشخصی میان پروژه‌های استانی و ملی دیده نمی‌شود و ناهماهنگی میان واحد ملی و استانی دیده می‌شود که موجب کاهش ضمانت اجرای این تبصره شده است. پراکندگی منابع این بند در این مدت، تا حدود زیادی، رفع شده و منابع به شکل متمرکزتری تامین شده‌اند.

تغییرات صورت گرفته چون ناشی از یک الگوی فکری منسجم نیست و بیشتر برمبنای آزمون‌وخطا بوده، به تعبیری از پشتیبانی نظری و کارشناسی هم خالی بوده است. نامشخص بودن رویکرد توسعه‌ای، از مهم‌ترین دلایل این بی‌نظمی است. ناکارآمدی چرخش‌های سیاستی اعمال شده، در بررسی ارزیابی عملکرد سیاست‌های رونق تولید و اشتغال نیز مشهود است و شواهد این ادعا در ارزیابی عملکرد بند «الف» تبصره «۱۸» دیده می‌شود. بخشی از این ناکارآمدی‌ها محصول این است که همواره در سیر تحول این بند یا هر نوع سیاست‌گذاری در زمینه رونق تولید و اشتغالزایی، نخست تخصیص منابع صورت می‌گیرد و پس از آن دستگاه‌های اجرایی ملزم به ارائه برنامه می‌شوند و همین امر اجرای این تبصره را دچار مشکل و موانع جدی کرده است. از سوی دیگر در فرآیند تدوین این سیاست‌ها، شرایط اقتصاد کلان، شوک‌های احتمالی و وضعیت محیط کسب‌وکار نادیده گرفته می‌شود و تنها تلاش بر این است تا با تزریق منابع ارزان نرخ، از تولید و اشتغال حمایت شود.

دولت سیزدهم ساختار را تغییر داد

با روی کار آمدن رئیسی، نگاه دولت نیز به سیاست‌های رونق تولید و اشتغالزایی، در این تبصره تغییر کرد. بند مذکور در لایحه بودجه ۱۴۰۱ با تجمیع منابع در قالب منابع صندوق عدالت و پیشرفت، تفکیک اختیارات ملی و استانی، اهداف مختلف رشد و پیشرفت کشور از طریق افزایش بهره‌وری و توسعه سرمایه‌گذاری‌ها نسبت به سال‌های گذشته تغییرات جدی و مشخصی داشت.از جمله منابع این بخش رشدی چشمگیر و ۵.۵ برابری را در سال ۱۴۰۱ تجربه کرد. با ایجاد صندوق عدالت و پیشرفت، منابع ابتدا به این صندوق واریز و سپس اختصاص داده می‌شود. در تغییرات دیگر، وزارت اقتصاد متولی اجرای این بند شد و برای سازمان برنامه جایگاه مشخصی دیده نشده است. به عبارت دیگر ساختاری پیشنهادی دولت رئیسی نیز مشابه ساختار اجرایی بند «الف» تبصره «۱۸» بودجه ۱۴۰۰ است. مقایسه محتوای بند مذکور در لایحه و قانون بودجه پارسال نشان می‌دهد که کلیت تغییرات اعمال شده در راستای حل چالش‌های مزمن پیش‌روی اشتغالزایی و رونق تولید نبوده و بیشتر حول محور تغییر مجری و تفویض اختیار به وزارت اقتصاد به جای سازمان برنامه، بدون در نظر گرفتن منابع پایدار یا رفع سایر ابهامات، بوده است.این شواهد فقدان وحدت رویه در بخش حمایت از تولید را نشان می‌دهد.اینکه متولی یک سیاست کدام نهاد باشد، تغییری در ماهیت برنامه‌ها ایجاد نمی‌کند و رویه قبل ادامه خواهد یافت. همچنین در مورد رفع چالش‌های برنامه‌ای این بند در بخش‌ها و دستگاه‌ها، اصلاحات خاصی نیز انجام نشده است. بیشتر تغییرات، اقدامات جهت ایجاد وحدت رویه میان دستگاه‌ها، شبکه‌سازی و ایجاد سامانه واحد مشاهده نمی‌شود. این موارد تنها بخشی از چالش‌هایی است که انتظار می‌رفت چرخش سیاستی و تغییرات انجام شده، آن را برطرف کرده باشد.

در رابطه با اشتغال، در صورتی‌که اولویت اصلی دستیابی به رشد اشتغال‌زا است، باید توجه کرد که تنها اعلام اهداف کافی نیست و این موضوع نیازمند انتخاب‌های مهم است. مثلا هدف از ایجاد اشتغال، شاغل شدن فارغ‌التحصیلان دانشگاهی است یا افراد کم‌سواد؟ درواقع پیش از آن‌که دولت منابع را اختصاص دهد و تسهیلات پرداخته شود، باید پاسخی به این دسته از سوالات داده شود. از سوی دیگر، محوریت تغییرات اعمال شده فارغ از عملکرد، همانند سال‌های گذشته، تخصیص منابع است تا ارائه برنامه. پس اول میزان منابع مشخص می‌شود و سپس برنامه ارائه می‌شود که همین فرآیند سبب می‌شود تا هم دستگاه اجرایی باانگیزه جذب منابع، برنامه‌های بی‌کیفیت ارائه کند. در رابطه با متولی اشتغالزایی و رونق تولید و تعیین وزارت امور اقتصادی و دارایی‌، گفتنی است که فارغ از تلاش‌هایی که صورت گرفته، به نظر می‌رسد این مسئله با ساختار و ظایف وزارت اقتصاد چندان همخوانی ندارد و اگر هم در مقام اجرا توفیقی به‌دست آمده، نمی‌توان در مورد پایداری رویه‌ها و فرآیندهای ایجاد شده اطمینان کافی حاصل کرد.