گفت خود پیداست از...
تعدد قوانین وضع‌شده در حوزه معدن، معضل عجیبی به نام تورم قانونی به‌وجود آورده و در نتیجه آن، نوعی هرج‌ومرج و بی‌قانونی بر بخش‌های گوناگون حاکم شده است.
تعدد قوانین وضع شده در حوزه معدن، معضل عجیبی به نام تورم قانونی به وجود آورده و در نتیجه آن، نوعی هرج ومرج و بی قانونی بر بخش های گوناگون حاکم شده است. علاوه بر این، بعضی از کارشناسان معتقدند در میان این قوانین بعضی، نقیض بعضی دیگر هستند.مشکل آن قدر جدی است که به تازگی هیاتی برای شناسایی و برطرف کردن این مشکل تشکیل شده و مشغول کار است.در گزارش امروز صمت از ۲ کارشناس و صاحب نظر در حوزه معدن خواستیم آثار و تبعات این چالش را موردبررسی قرار دهند.آنچه در پی می آید، تحلیل و بررسی این چالش از نگاه عبدالنبی مکابر و حسام الدین فرهادی نسب است.
ضدونقیض در معدن
عبدالنبی مکابر ـ کارشناس و فعال معدن: در کشور ما حسب بررسی و تحقیقات به عمل آمده، بیش از ۸۲ هزار مقرره بیشتر هم تکراری، متضاد و مبهم در بخش معدنی وجود دارد، که تفاسیر و تعابیر متعدد از هریک از آنها منجر به ایجاد سردرگمی و اختلافات مضاعف بین ذی نفعان می شود. البته چندی است کارگروهی با عنوان «هیات مقررات زدایی» از طرف وزارت اقتصاد و دارایی تشکیل شده و اقداماتی برای شناسایی، اصلاح یا حذف این قوانین مخل انجام گرفته که توفیق نسبی داشته است و از ۲۵۰۰ مقرره تحت بررسی، ۷۰۰ مورد را اصلاح کرده اند، اما سازمان های ذی ربط بیشتر از اجرای موارد اصلاحی سر باز زده اند. به طورمثال، هنوز سردرگمی هایی درباره «خام فروشی» وجود دارد. گفته می شود: «هر نوع تغییرات در مواد معدنی اعم از تغییرات شیمیایی یا فیزیکی، آن ماده را از مقوله خام بودن، خارج می کند». با این تعریف، سنگ آهن و سنگ های ساختمانی نباید جزو مواد خام به شمار آیند.یا در جایی دیگر نیز، درباره محصولات با «ارزش افزوده پایین» توضیحاتی داده شده که مبهم و ناقص است و به این ترتیب، مشکلات عدیده ای ایجاد کرده و نمونه دیگر مصوبات سال ۹۲ شورای عالی معدن است که براساس آن «حریم» مشخص شده برای محدوده های معدنی روباز ۱۵۰ متر و زیرزمینی تا ۲۵۰ متر تعیین شده است. حسب این تعریف، مواد معدنی بین 2 معدن یا واقع در حریم ها، برای همیشه حبس و غیرقابل استفاده و دسترسی می ماند. در حالی که با استفاده از تجارب سایر کشورهای پیشرو در حوزه معدن مانند شیلی، کانادا، استرالیا و...، با استفاده از پیشرفت های فناورانه و تهیه نقشه های دقیق که در کشور ما نیز دانش و تجربه آن موجود است، می توان مشکلات حبس مواد معدنی در حریم ها و اختلافات میان معدنداران را کاهش داد.
منشأ مشکلات
این مشکلات ریشه های متعددی دارند که از جمله مهم ترین آنها، اشکالی است که به ماده ۲ و ۴ قانون معدن در ایران وارد است. هرچند تمامی امور مربوط به معدن اعم از صدور، اجازه، نظارت، توسعه و سیاست گذاری در اختیار وزارت صمت قرار دارد،اما این وزارتخانه درباره ثبت و اخذ پروانه، در عمل مسئولیت پذیری حداقلی دارد، به تعبیری با وضع این قانون سرنوشت معدن به سازمان هایی دیگر، غیر از متولی اصلی آن، واگذار شده و این موضوع با روح ماده ۲۴ مکرر قانون معدن در تضاد است، زیرا سازمان صمت استان ها کاملا تابع رأی صادره از طرف سازمان «منابع طبیعی» هستند و وزارت صمت در اعتراض به عمده رأی های صادره از منابع طبیعی فاقد اراده و منفعل است. این دوگانگی در ماموریت و اقدام، بسترساز رانت و فساد می شود. از دیگر مشکلات قابل ذکر، محدود کردن محدوده معدنی است. به عبارت ساده تر، متقاضی اول محدوده، پس از اکتشاف اولیه و تعیین ظرفیت و ذخیره آن، برای سرمایه گذاری یا جذب سرمایه برنامه ریزی و اقدام می کند، اما با خارج شدن بخشی از محدوده موردنظر توسط صمت از ثبت و درج در پروانه و انتقال آن به شخص ثالث دیگر، انگیزه های متقاضی اول کمرنگ می شود و شاهد تعطیلی زودهنگام این نوع معادن ناشی از این نقیصه هستیم.
چالش های بزرگ
کشور ایران باوجود داشتن یک درصد از جمعیت جهان، نزدیک به ۷ درصد ذخایر معدنی کشف شده در دنیا را دارا است و بیش از ۶۸ نوع ماده معدنی غیرنفتی و ۳۷ میلیارد تن ذخایر قطعی و ۵۷ میلیارد تن ذخایر احتمالی معدنی در کشور وجود دارد. اما باوجود ظرفیت های بالقوه معدنی، در نبود «نقشه راه»، سایر ناتمام ها به ویژه ضدونقیض های مفاد قانونی و تاثیرات آن بر فعالان این حوزه، بحران زا است. با بررسی اجمالی گزارش کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق ایران درمی یابیم که ۴۴ درصد مشکلات معدنی مربوط به وضع قوانین و مقررات متناقض دولتی است، ۳۳ درصد از سوء مدیریت و مشکلات حوزه معدنداری، ۱۳ درصد از معضلات طبیعی و ۱۰ درصد باقیمانده، از مشکلات بین المللی نشأت می گیرد. بنابراین قوانین و بخشنامه های ضدونقیض، از جایگاه اولی برخوردار است. فعالیت بخش معدن بی شک با فعالیت های سازمان هایی نظیر محیط زیست، جنگل ها و مراتع و آبخیزداری، میراث فرهنگی و صنایع دستی و گردشگری و ... همپوشانی فراوانی دارد و بدون تعامل بین ارگان ها و نهادهای فوق سرمایه گذاری در بخش معدن بی سرنوشت و توجیه ناپذیر جلوه می کند. نگاه بخشی هریک از ارگان ها به منافع خود در کشور، در بیشتر موارد مشکل آفرین و معدنکاری در ایران را با مشکل مواجه کرده است. بنابراین، نگاه جزیره ای نهادها و ارگان ها به منافع خود، بی توجهی به تصمیمات اتخاذشده توسط نهادهای بالادستی، از عمده ترین دلایل رکود بخش معدنی است.
راه های برون رفت
اصلاح نشدن رویکردها و سیاست ها، بی شک منجر به کاهش سطح تولید و صادرات محصولات معدنی و فلزی، افزایش بیکاری، تعطیلی بنگاه های تولیدی، مهاجرت متخصصان، فرار سرمایه از بخش مولد به بخش های غیرمولد و.... خواهد شد،از این رو رونق تولید در بخش معدن و صنایع معدنی مستلزم توجه به موارد زیر است: اصلاح سیاست های ارزی بانک مرکزی، دخالت نکردن دولت در قیمت گذاری محصولات معدنی و فلزی، ساماندهی اصولی خریداران دارای مجوز بورس کالا، رفع موانع صادراتی و تامین نقدینگی و سرمایه در گردش واحدهای معدنی و صنایع معدنی.
تداوم وضع موجود
براساس گزارش کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و اصل ۴۴ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی، ۳۸ چالش اساسی پیش روی صنعت و معدن در کشور قرار دارد که در زمینه هایی ازجمله قوانین، بیمه، حقوق ورودی و..... شناسایی و دسته بندی شده است و در ادامه به 7 مورد از مهم ترین ها اشاره می شود؛ نبود نقشه راه معدنی، بی توجهی به اکتشافات پایه و تفصیلی، محرومیت از سرمایه و فناوری جهانی، ناهماهنگی با قوانین بالادستی، سیاست گذاری جزیره ای در صادرات معدنی، تداخلات قانونی و بی توجهی به مهارت و آموزش. علاوه بر این، چالش های بین المللی نیز می تواند وضعیت موجود معدنی کشور را بحرانی تر کند و به نگرانی فعالان این حوزه بیفزاید. براساس گزارش EY (موسسه بین المللی خدمات حسابرسی، مشاوره مالی، حقوقی، تجاری، راهبردی و...) دست کم ۱۰ معضل، کسب وکارهای معدنی را تهدید می کند که 3 مورد آن بسیار حائزاهمیت است: توسعه پایدار شامل مسائل اجتماعی، سیاسی و حاکمیت ESG ، آب، معضل کودکان کار، هویت، برابری و...)، مسائل ژئوپلتیک و تغییرات آب وهوایی و تولید سبز (کربن زدایی).
سیکل معیوب بخشنامه ها
حسام الدین فرهادی نسب ـ کارشناس و فعال معدن: در بخش معدن کشور با قوانین متضاد روبه رو نیستیم. از اتفاق، به نظر من، شاید قانون معادن در کشور ما جزو معدود قوانین پیشرو دنیا است و کارآیی بالایی دارد. البته شاید بتوان گفت در برخی موارد، کمتر حامی معدنکاران است و از شفافیت لازم و کافی برای حمایت از معدنکار و بهره بردار برخوردار نیست، اما به نظر نمی رسد که دچار کم وکاستی های ذاتی باشد. مشکل اصلی، مربوط به بخشنامه ها، دستورالعمل ها و...است. هر معاونتی که مسئولیت را تحویل می گیرد، بخشنامه هایی صادر می کند و به این ترتیب، براساس شرایط روز، تغییرات مکرری رخ می دهد و همین منشأ نابسامانی های موجود است. تا پیش از معاونت معدنی فعلی، ۵ معاونت معدنی دیگر، که به نوعی وزیر معدن به شمار می آیند، آمدند، اما در مدتی کمتر از 2 سال، جای خود را به دیگری دادند. روشن است هر فردی که در چنین جایگاهی قرار می گیرد، با مسائل و مشکلات متعددی دست وپنجه نرم و تلاش می کند و با روش خود، اقدام به حل وفصل مشکلات کند و هر یک تصمیمی می گیرند و بخشنامه هایی را صادر و ابلاغ می کنند، اما از تبعات پایین دستی آن آگاه نیستند. در تمام موارد و معضلات حوزه معدن، اثر این سیکل معیوب به خوبی روشن است. حتی در بعضی موارد، بخشنامه هایی که صادر شده، خلاف نص صریح قانون است. به عنوان مثال، در قانون به صراحت بر موضوع ورود ماشین آلات تاکید، اما متاسفانه دستورالعملی صادر شده که بالاتر از قانون قرار گرفته و موجب دردسرها و اتفاقات ناخوشایندی شده که در سال های اخیر برای واردات ماشین آلات رخ داده است. این بخشنامه ها فراقانونی هستند و بیشتر آنها به جای آنکه راهگشا باشند، دست وپای کارشناسان را در استان ها می بندند. وقتی از بالادست شفافیتی ایجاد نشود و ابهاماتی وجود داشته باشد، این ابهامات همین طور که به پایین دست نشت می کند، چندین و چند برابر می شود. به هرحال، تعداد معدودی از بالادست می توانند بر تصمیمات معاونت معدنی تاثیرگذار باشند،اما وقتی تصمیمات به ادارات ابلاغ می شود، تعداد نیروهای ذی نفوذ بیشتر می شود، از سازمان بازرسی گرفته تا حسابرسی، حراست و... همه می توانند در اجرای بخشنامه ها دخل و تصرف کنند و اجازه ندهند، کار طبق روال پیش برود.
در پیچ وخم بخشنامه ها
شاید یکی از بهترین دوران رونق معدن مربوط به زمانی است که آقای حسین محلوجی، وزیر معادن و فلزات بودند و عنان کار را در اختیار داشتند. من به شخصه از ایشان شنیدم که گفتند در تمام دوران مدیریت شان، تنها یک بخشنامه با این مضمون صادر کردند که هیچ کس حق صدور بخشنامه را ندارد! همین نکته می تواند چراغ راهنمایی برای حرکت ما باشد. وقتی قانون وجود دارد، دیگر جایی برای وضع دستورالعمل های جدید وجود ندارد، چون دستورالعمل ها همان طور که از نام شان پیدا است، براساس نظرات شخصی و روش هایی است که یک جریان فکری آن را به مصلحت می داند، اما قانون، شأن و منزلت بالاتری دارد و برای تصویب و ابلاغ آن مسیر طولانی تری طی و عقلانیت بیشتری در آن دیده می شود.
چالش ها
وضع موجود نتیجه همین مشکل است. آن یکی پرسید اشتر را که هی؛ از کجا می آیی ای فرخنده پی؟ گفت: از حمام گرم کوی تو؛ گفت: خود پیداست از زانوی تو! اگر کارها درست انجام شده بود، امروز در میان این همه مشکل دست وپا نمی زدیم. در حال حاضر مشکلات از بخش زیرساخت ها و سخت افزاری آغاز می شود و تا بخش نرم افزاری و مغزافزاری را در برمی گیرد و متاسفانه با کمال ناخشنودی، باید بگویم در بسیاری از موارد، افراد تحصیلکرده که گاهی در خارج از کشور هم درس خوانده اند، هیچ عرق معدنی ندارند و بیشتر به دنبال کاسبی هستند و نه دلی بر آن می سوزانند و نه در جایی گرهی را باز می کنند. کشور ما دارای ظرفیت های عظیم معدنی است. منابع بی قیمتی که خداوند به این کشور بخشیده، موجب شده است، سهم قابل توجهی از کیک معدنی جهان در اختیار ما قرار داشته باشد، اما متاسفانه در برداشت و استفاده از آن خیلی ضعیف هستیم و تا زمانی که اراده اجرایی برای حل این مشکل به وجود نیاید، کاری از هزاران هزار اتاق فکر، کارگروه، کمیته و... برنمی آید.
فرهنگ و بروکراسی
یکی از نقاط کور این گره، مشکل فرهنگی و معضل بروکراسی ذهنی ما است. یعنی معمولا چشم انتظار می نشینیم تا همه مشکلات را دولت حل کند و در مواردی انگشت شماری هم که کسی بخواهد خود کاری کند، دولت آن قدر بزرگ شده و فضا را گرفته است که امکان حرکت را به دیگران نمی دهد. این وضع از گذشته برای ما به یادگار گذاشته شده و گویا قرار است به همین ترتیب به دست آیندگان برسد، مگر اینکه همان طور که گفتم یک اراده جمعی ایجاد شود که این هم تابعی از وضعیت اقتصادی کشور است.اما اگر بخواهیم موضوع را به حوزه معدن محدود کنیم، به گمان من، باید کارگروهی تشکیل شود، که به تازگی در قوه قضائیه تشکیل شده و قرار است قوانینی را که از سال ۶۳ به بعد وضع شده، ارزیابی کند و موارد پرشمار تناقض را آشکار سازد، از جمله تفاهمنامه ای که در سال ۱۹۹۴ ، دکتر جعفر سرقینی با منابع طبیعی و محیط زیست به امضا رساند و یکی از بزرگ ترین زیان ها را به بخش اکتشاف معدن وارد کرد. بسیاری از مفادی که در این تفاهمنامه آمده است، نه اجرایی شد و نه حتی کسی از فحوای آن سر درمی آورد،اما اصل وجود این تفاهمنامه مثل شمشیری بالای سر بخش معدن قرار گرفت و مانع حرکت آن شد و هنوز عوارض آن مشهود است. همکاری نکردن ادارات و نظام اداری با بخش اکتشاف و معدن وجود دارد که این هم معضلی ریشه دار است و چشم اندازی برای حل آن دیده نمی شود و به عقیده من، علت اصلی همه این مشکلات همان است که ما براساس مر قانون عمل نمی کنیم.
سخن پایانی
باوجوداینکه نظر کارشناسان گزارش در زمینه ضدونقیض بودن اصل قانون تا حدودی تفاوت داشت، اما فحوای کلام هر دو این نکته بود که موانعی که با لباس قانون سر راه معدنکاری ظاهر می شود، بزرگ ترین آفت این بخش است و باید راهی برای برون رفت از این معضل یافت.
