صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین‌اجتماعی نیروهای مسلح از منظر پایداری مالی در مرحله‌ای هستند که عمده مستمری‌های پرداختی خود را از محل منابع عمومی تامین می‌کنند. وضعیت پایداری مالی سازمان تامین‌اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور که درحال‌حاضر وابستگی کمتری به منابع عمومی دارد نیز، در این گزارش موردبررسی قرار گرفته است. در نهایت، با ارائه یک جدول، تمامی مواد و بندهای مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی، موردتبیین و بررسی قرار گرفته‌اند و پیشنهادهای تقنینی لازم ارائه شده است. پس از آن و در بخش انتهایی به ذکر خلأهای موجود در لایحه برنامه هفتم توسعه و احکام پیشنهادی مربوط به هریک از خلأها پرداخته شده است.

گستره صندوق‌های بازنشستگی در ایران

در ایران ۱۷صندوق بازنشستگی وجود دارد که در مجموع حدود ۲۵.۳ میلیون مشترک و مستمری‌بگیر اصلی را تحت‌پوشش قرار داده‌اند. درحال‌حاضر بیشتر این صندوق‌ها قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی نیستند و در قوانین بودجه سالانه، مبلغی برای کمک به آنها در نظر گرفته می‌شود. از منظر بودجه‌ای، نکته قابل‌تامل در این زمینه، رشد فزاینده مقدار این کمک‌ها در اثر اتخاذ تصمیمات هزینه‌ساز برای صندوق‌ها و همچنین رسیدن تعداد قابل‌توجهی از شاغلان فعلی به سن بازنشستگی است. براساس جداول بودجه، میزان اعتبارات دریافتی صندوق‌ها از حدود ۴۳هزار میلیارد تومان در سال ۹۶ به حدود ۳۳۱ هزار میلیارد تومان رسیده، هرچند باید توجه داشت که در این مدت به‌دلیل تورم سقف بودجه حتی با شتاب بیشتری هم افزایش پیدا کرده است.براساس آخرین آمارهای منتشرشده، حدود ۱۸میلیون و ۲۰۰هزار نفر مشترک اصلی سازمان تامین‌اجتماعی، حدود ۲ میلیون و ۵۱۵ هزار نفر مشترک اصلی صندوق بازنشستگی کشور، حدود ۲ میلیون و ۳۰۰ هزار نفر مشترک اصلی صندوق روستاییان و ۱.۱ میلیون نفر هم مشترک اصلی صندوق تامین‌اجتماعی نیروهای مسلح هستند.بررسی‌ها نشان می‌دهند هرساله درصد قابل‌توجهی از کل مصارف بودجه عمومی در راستای کمک به بازپرداخت تعهدات صندوق‌های بازنشستگی هزینه می‌شود. آنچه اهمیت موضوع را بیشتر می‌کند، روند کلی رو به رشد این نسبت در طول سال‌های برنامه ششم توسعه است.

نسبت پشتیبانی صندوق‌ها

نسبت پشتیبانی، نشان‌دهنده تعداد بیمه‌شدگان به تعداد مستمری‌بگیران است. هرچه اندازه این نسبت بزرگ‌تر باشد، آن صندوق از نظر درآمد و هزینه در نقطه مطلوب‌تری قرار دارد و نسبت‌های پشتیبانی پایین در صندوق‌ها هم نشان‌دهنده ناپایداری آنها است. بررسی آمارهای منتشرشده توسط سازمان تامین‌اجتماعی نشان می‌دهد که روند تغییرات این شاخص در طول برنامه ششم توسعه برای این سازمان نزولی بوده و مقدار آن در پایان ۱۴۰۰ به عدد ۴.۲۱ رسیده است. به‌عبارت‌بهتر، طی سال‌های اجرای برنامه ششم توسعه به‌صورت‌مستمر نسبت درآمد حاصل از دریافت حق بیمه به هزینه پرداخت مستمری کاهش یافته است.آمارهای منتشرشده نشان می‌دهند که از این نظر، سایر صندوق‌ها نیز وضعیت مناسبی ندارند و درآمدهای حاصل از دریافت حق بیمه در بیشتر آنها کفاف پرداخت مستمری‌ها را نمی‌دهد. به‌طورمثال، طبق آمارهای سال ۹۸ نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح حدود ۰.۸۵ و طبق سال ۱۴۰۰، این نسبت در صندوق بیمه اجتماعی روستاییان حدود ۱۰ است.بررسی روند آتی سطوح درآمدی و هزینه‌ای سازمان تامین‌اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه اجتماعی کشور نشان می‌دهد که با حفظ شرایط فعلی، هزینه‌های کل صندوق همواره بیشتر از میزان درآمدهای آن است. پیش‌بینی می‌شود سرعت شکاف میان این دو به‌صورت تدریجی افزایش یافته است و تا سال ۱۴۳۰ این مقدار می‌تواند معادل ۱۰درصد از تولید ناخالص داخلی کشور هم باشد.

عوامل ایجاد بحران در صندوق‌ها

از موارد اثرگذار بر بحران صندوق‌های بازنشستگی، گسترش بازنشستگی‌های پیش از موعد است. این مسئله به‌واسطه قوانین مختلف تکلیف شده‌اند و اصلی‌ترین دلیل مشکلات فعلی صندوق ‎ ها هستند. همچنین، ورود زودهنگام به صندوق‌های بازنشستگی و امکان بازنشستگی تنها براساس سنوات حق بیمه‌پردازی را می‌توان یکی از عوامل بازنشستگی زودهنگام عنوان کرد. از دیگر مواردی که می‌تواند تاثیر سرمایه‌گذاری‌ها و بازده حاصل از آنها را در تامین مصارف صندوق‌های بازنشستگی نشان دهد، بررسی سهم درآمد حاصل از دارایی‌ها از کل منابع در هریک از صندوق‌ها است. بنا بر اطلاعات موجود، سهم درآمدهای سازمان تامین‌اجتماعی از کل منابع حدود ۲ تا ۸ درصد بوده و در سال ۹۹ به بیشترین حد خود رسیده است. همچنین، سهم درآمدهای صندوق بازنشستگی از کل منابع آن حدود ۱۲ تا ۱۴ درصد بوده است. این امر بیانگر آن است که سرمایه‌گذاری‌های سازمان تامین‌اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری، سهم چندانی در تامین منابع آنها ندارند!

متوسط بازدهی واقعی سرمایه‌گذاری‌های سازمان در طول دوره برنامه ششم -۵.۵ درصد بوده که حاکی از وضعیت نامناسب درآمد حاصل سرمایه‌گذاری‌های این سازمان است. وضعیت درآمدی صندوق‌های بازنشستگی و سهم پایین بازده سرمایه‌گذاری‌ها از سبد درآمدی آنها، حاکی از این است که برای بهبود وضعیت صندوق‌ها، اصلاحاتی همه‌جانبه نیاز است و اصلاحات تک‌بعدی تاثیر چندانی نخواهد داشت. وضعیت ناپایدار اقتصاد کلان، تولد ناقص صندوق‌ها و کمبود منابع برای سرمایه‌گذاری مناسب، عدم‌پرداخت به‌موقع بدهی‌های قانونی دولت به صندوق‌ها، واگذاری برخی بنگاه‌های کم‌بازده در قالب رد دیون به صندوق‌های بازنشستگی، دخالت‌های سیاسی، نبود ثبات مدیریت و عدم‌پایبندی به سیاست سرمایه‌گذاری مدون از جمله مهم‌ترین علل عدم بهره‌وری سرمایه‌گذاری‌ها بوده است.

جایگاه سازمان تامین‌اجتماعی

درحال‌حاضر، سازمان تامین‌اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی، اعتبار کمکی از بودجه عمومی دریافت نمی‌کند و اعتبارات اختصاص‌یافته به این سازمان در بخش تبصره‌های قوانین بودجه سال‌های اخیر، برای تسویه بخشی از دیون دولت به این سازمان بوده است. به‌همین‌دلیل، در سال‌های ۱۳۹۹، ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ به‌ترتیب ۳۲، ۸۹ و ۹۰ هزار میلیارد تومان از این بدهی تسویه شده است.هرچند باید در نظر داشت که این تسویه از طریق واگذاری سهام بنگاه‌های دولتی بوده و اعتباری به سازمان تامین‌اجتماعی اختصاص نیافته است و از سوی دیگر، از همان سال ۹۹ این تسویه بدهی با تکلیف به متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان همراه شد که بار مالی مداومی را که به‌شکل سالانه با افزایش سنواتی مستمری بازنشستگان افزایش می‌یابد، با خود به‌همراه داشت. به‌دلیل شیوه‌های متفاوت بروزرسانی، در میزان دقیق این بدهی بین دولت و سازمان تامین‌اجتماعی اختلاف وجود دارد. با این حال، طبق آمارهای ارائه‌شده در گزارش آماری شاخص‌های کلیدی مالی و عملکردی سازمان، میزان بدهی دولت به سازمان بیش از ۴۵۰هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود.انباشت این بدهی‌ها که ناشی از اعطای معافیت‌ها و حمایت بیمه‌ای از برخی اقشار در سال‌های گذشته بوده و پرداخت نشدن آنها علاوه بر کاهش درآمد سازمان تامین اجتماعی و محرومیت این سازمان از انجام سرمایه‌گذاری‌های جدید، موجب قطع بیمه برخی از بیمه‌شدگان نیز شده است. همچنین تسویه بدهی از طریق واگذاری بنگاه‌های زیانده و با بیش‌برآورد قیمتی در سال‌های گذشته، چالش دیگری است که موجب شده سازمان تامین‌اجتماعی از سرمایه‌گذاری فعالانه بازبماند. بنا بر آمارهای ارائه‌شده توسط این سازمان، نزدیک به ۲۰ درصد از سرمایه‌گذاری‌های سازمان تامین‌اجتماعی فعالانه و حدود ۸۰ درصد آن غیرفعالانه و از طریق رد دیون دولت است. این در حالی است که هر بخش سرمایه‌گذاری فعالانه و غیرفعالانه به‌شکل مساوی، نیمی از سود سازمان تامین‌اجتماعی را تامین کرده‌اند که این نشان از کیفیت پایین بنگاه‌های واگذارشده از طرف دولت دارد.به‌نظر می‌رسد در کنار فشار افراد و گروه‌های ذی‌نفع برای ایجاد تعهدات دارای بار مالی، بدون تامین منابع پایدار، عامل مهم دیگر، «نرخ بروزرسانی» بدهی دولت به سازمان تامین‌اجتماعی است که به‌دلیل اندک بودن در مقابل تورم، به دولت این انگیزه را می‌دهد که پرداخت بدهی‌های خود را به‌تعویق بیندازد. طبق قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، بدهی‌های دولت با نرخ اوراق مشارکت رشد می‌کند.

بحران مدیریتی تامین اجتماعی

درحال‌حاضر سازمان تامین‌اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور شناخته می‌شود و به‌سبب پوشش حدود ۵۴ درصد از جمعیت کشور، جایگاه مهمی از منظر اقتصادی و اجتماعی دارد. بدیهی است، پایش و بررسی عملکرد و وضعیت این نهاد یکی از ضروریات برای سیاست‌گذاران این حوزه است؛ چراکه اخلال یا ضعف عملکردی آن، می‌تواند معیشت بیش از نیمی از جمعیت کشور را به‌شکل مستقیم متاثر کند. متاسفانه بررسی روند منابع مالی و مخارج صندوق‌ها مبین آن است که میزان کسری فعلی و وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی تنها نوک کوه بخش بحران صندوق‌ها است. سرعت بالای رشد جمعیت بازنشستگان نسبت به شاغلان در افق آینده جمعیتی کشور در کنار ثبات گروه جمعیت پیش از سن کار، خود علامتی بر تکمیل قریب‌الوقوع پدیده کهنسالی جمعیت است. در این میان، صندوق‌های بازنشستگی کشور که با ساختار توازن درآمد ـ هزینه تاثیر زیادی از شوک‌های جمعیتی می‌پذیرند، با کاهش نسبت پشتیبانی کل کشور از جانب فاکتورهای جمعیتی با تشدید ناترازی اعضای ورودی و خروجی خود و در نتیجه فزونی مخارج و تعهدات به میزان درآمدهای‌شان مواجه می‌شوند. بررسی بندهای مربوط به اصلاحات حوزه بازنشستگی نشان می‌دهد که به برخی مسائل مهم توجه چندانی نشده است. گسترش پوشش بیمه همگانی در کشور، از اهداف مهم دولت‌ها در راستای افزایش رفاه عمومی است. در قوانین متعددی بر این مهم تاکید شده و درحال‌حاضر ایران با ضریب نفوذ بیش از ۷۰ درصدی، یکی از بهترین عملکردها را در این حوزه داشته است.بخشی از مواد پیشنهادی در لایحه برنامه هفتم بر لزوم گسترش پوشش بیمه‌ای از طریق اجباری کردن بیمه اجتماعی اقشار مختلف است. به‌نظر می‌رسد این مواد با هدف افزایش ضریب نفوذ بیمه و افزایش جریان ورودی صندوق‌ها، سعی بر گسترش چتر بیمه‌ای در کنار پایدارتر کردن صندوق‌های بازنشستگی دارد که ساختار مزایای معین را دارا هستند. به‌نظر می‌رسد اجرای اصلاحات سنجه‌ای در لایحه از پیش‌شرط‌های اصلی، لازم و حداقلی برای اجرای سیاست‌هایی با هدف افزایش جمعیت ورودی صندوق‌ها تلقی می‌شود. به‌طورحتم پایداری صندوق در بلندمدت، متضمن تامین تعهدات آتی ناشی از پذیرش گروه‌های جدید در بلندمدت خواهد بود.همچنین، شفافیت آمار و اطلاعات در بخش‌های مختلف از اصول اولیه حکمرانی به‌شمار می‌رود. در رابطه با صندوق‌های بازنشستگی هم باتوجه به اینکه این صندوق‌ها بیشتر به‌شکل سه‌جانبه تامین مالی می‌شوند، شفافیت عملکرد آنها برای بیمه‌پردازان از اهمیت زیادی برخوردار است. با این همه، صندوق‌های بازنشستگی در ایران در این حوزه ضعف زیادی دارند، هرچند در سال‌های گذشته پیشرفت‌هایی رخ داده و لایحه برنامه هفتم در این‌باره بسیار ضعیف بوده و به مسائل آن نپرداخته است.