یک طرح خوب در تله بروکراسی پیچیده و فلجکننده
شهناز صفایی : مدتهاست شاهد انحراف بسیاری از طرحهای درست از مسیر اصلی هستیم و این موضوع آنقدر تکراری شده که دیگر جای تعجب ندارد. یکی از طرحهای خوبی که به نظر میرسد به خطا رفته طرح واردات کشندهها با هدف کاهش آلودگی هوا و نوسازی ناوگان حملونقل است. به باور کارشناسان سیاست ثبت سفارش واردات کشندهها که برای نوسازی ناوگان حملونقل فرسوده طراحی شده، بهدلایل گوناگون از جمله بروکراسی پیچیده، الزامات اسقاط و محدودیت سنی واردات، به ابزاری سوداگرانه بدل شده است. دلالان با خرید وکالتی کامیونهای فرسوده از رانندگان، گواهی اسقاط را احتکار کرده و سودهای میلیاردی کسب میکنند. از طرفی هم چندین هزار کشنده در گمرکات رسوب کرده و بازار سیاه رونق گرفته است. به اعتقاد کارشناسان این رانت نجومی، نوسازی واقعی ناوگان را مختل کرده و در نهایت آمارهای غیرواقعی به شبهنوسازی ختم میشود که نه تنها آلودگی هوا و مصرف سوخت را کاهش نمیدهد، بلکه هزینههای گمرکی و مالیاتی قابلتوجه را به مصرفکننده نهایی منتقل خواهد کرد، رانندگان واقعی از مزایای آن محروم میمانند و تنها دلالان با بیشاظهاری سود میبرند. در این گزارش صمت در گفتوگو با کارشناسان این حوزه به بررسی سیاست ثبت سفارش واردات کشندهها و جوانب حقوقی و اقتصادی آن میپردازیم.
یک طرح خوب روی دور باطل
اجرای سیاست ثبت سفارش واردات کشندهها که با هدف نوسازی ناوگان فرسوده حملونقل طراحی شده، در عمل به یک بروکراسی پیچیده و فلجکننده تبدیل شده است. این سیاست که الزاماتی مانند اسقاط کشنده فرسوده قبل از ثبت، اخذ کد رهگیری بانکی و تأیید خدمات پس از فروش را تحمیل میکند، گاها هزاران دستگاه را در مرزها متوقف کرده و رانندگان را ماهها در بلاتکلیفی نگه داشته است. به جای تسهیل واردات برای کاهش میانگین عمر ناوگان و آلایندگی، سامانه جامع تجارت ناکارآمد و عدمهماهنگی نهادها (گمرک، استاندارد، محیط زیست) واردات را عملا متوقف کرده و هزینهها را بسیار افزایش داده است.
در حال حاضر به این طرح نقدهای بسیاری وارد است. یکی از نقدهای اصلی، تبعیض ساختاری در این سیاست است که قدرت را در دست شرکتهای خاص متمرکز کرده و برندهای معتبر را با شرط خدمات پس از فروش حذف میکند. در این میان، رانندگان حقیقی که ناوگان را اداره میکنند، از دسترسی به کشندههای نو و کمکارکرد محروم ماندهاند، در حالیکه شرکتهای بزرگ با لابیگری سهمیه میگیرند، افراد خرد با هزینه اسقاط و گمرکی سنگین ورشکست میشوند. این انحصار نه تنها رقابت را نابود میکند، بلکه کیفیت ناوگان را پایین نگه میدارد و وابستگی به مدلهای چینی بیکیفیت را تشدید میکند.
به اعتقاد کارشناسان از منظر اقتصادی، سیاست ثبت سفارش به جای حمایت از لجستیک ملی، تورم کرایه حمل را افزایش داده و زنجیره تأمین را مختل کرده است. عدمتخصیص ارز اولویتدار، در شرایطی که تحریمها مانع اصلی نیست، واردات کشندهها ثبتشده را متوقف کرده و تولید داخلی هم سقوط کرده است. نتیجه، افزایش مصرف سوخت گاها تا دو برابر استاندارد، آلودگی هوا و هزینههای تعمیرات ناوگان فرسوده است که سالانه میلیاردها دلار خسارت وارد میکند. این سیاست کوتاهمدت، آیندهنگری ندارد و رانندگان را قربانی تصمیمات ایدئولوژیک میکند.
طبق نظر کارشناسان و بررسیهای موجود این طرح با روند کنونی از بعد زیستمحیطی هم یک سیاست شکست خورده؛ ادعای نوسازی برای کاهش آلایندگی، با توقف واردات یورو ۵ و یورو ۶، به تناقض رسیده است. طبق آمارهای موجود ناوگان فرسوده همچنان ۴۰ درصد دیاکسید کربن مربوط به بخش حملونقل را تولید میکند، در حالیکه سیاستگذاران به جای تسهیل واردات سبز، بر تولید داخلی ناکارآمد اصرار دارند. فقدان هماهنگی نهادی، مانند تأخیر پلاکگذاری، کشندهها را بلااستفاده نگه میدارد و اهداف توافقنامه پاریس را زیرسؤال میبرد.
در نهایت اینکه برای اینکه به دور باطل حرکت در مسیر اشتباه پایان بدهیم، به اصلاحات فوری نیاز داریم؛ از جمله سادهسازی سامانه دیجیتال، حذف شرط انحصاری خدمات، تخصیص ارز بدون اسقاط موقت و تمرکز بر واردات رقابتی. بدون این تغییرات، سیاست ثبت سفارش نه تنها ناوگان را نوسازی نمیکند، بلکه حملونقل ایران را به بحران عمیقتری میکشاند. در باره این سیاست موارد حقوقی و اقتصادی مهمتری هم مطرح است که در گفتوگو با علا مینایی، کارشناس حقوقی. مدیریت کلان به بررسی ابعاد گوناگون آن پرداختهایم که در ادامه میآید.
ثبت سفارش؛ مجوز حاکمیتی یا کالای قابل معامله؟
علا مینایی، کارشناس حقوق و مدیریت کلان با اشاره به اینکه در سالهای اخیر، سیاست تخصیص و واگذاری «ثبت سفارش» برای واردات کامیون و کشنده، بهویژه در حوزه حملونقل جادهای، به یکی از پرچالشترین موضوعات حقوق اقتصادی کشور تبدیل شده درباره این سیاست و نحوه اجرای آن به صمت گفت: ثبت سفارش که ذاتا یک مجوز اداری حاکمیتی است، در عمل به موضوع خریدوفروش در بازار ثانویه بدل شده و پیامدهای حقوقی، اقتصادی و اجتماعی گستردهای به همراه آورده است. مینایی با تاکید بر ماهیت حقوقی ثبت سفارش در ادامه افزود: ثبت سفارش، نه کالاست و نه مال خصوصی؛ بلکه یک اذن و مجوز اداری است که از سوی حاکمیت برای انجام یک عمل مشخص یعنی واردات معین، توسط متقاضی مشخص صادر میشود. براساس اصول مسلم حقوق اداری، مجوزهای اداری قائم به شخص و اصولا غیرقابل انتقال هستند، مگر به تصریح قانون. این مجوزها همچنین فاقد وصف «مالیت مستقل قابل معامله» هستند.
کارشناس حقوق در ادامه به شرح جزئیات این موضوع پرداخت و گفت: مطابق مواد ۲۱۴، ۲۱۵ و ۲۱۶ قانون مدنی، مورد معامله باید مال، معین، دارای منفعت عقلایی و قابل تسلیم باشد. ثبت سفارشِ منقضی یا حتی معتبر، بهعنوان مجوز حاکمیتی، واجد این اوصاف نیست و تبدیل آن به موضوع قرارداد خصوصی، با مبانی حقوق مدنی و اداری در تعارض است.
تعارض با اصول حکمرانی خوب
مینایی ادامه داد: سیاست فروش یا واگذاری قابل معامله ثبت سفارش، بهطور مستقیم با اصل ۲۰ قانون اساسی یعنی برابری در حمایت قانون، اصل ۲۸ یعنی آزادی انتخاب شغل و منع تبعیض ناروا و در نهایت اصل ۲۹ یعنی تأمین اجتماعی و منافع عمومی در تعارض است.
پیامدهای اقتصادی: از رانت تا بازار سیاه
وی با بیان اینکه ایجاد دسترسی محدود برای برخی شرکتها و الزام سایر فعالان اقتصادی به خرید ثبت سفارش از بازار غیررسمی، مصداق رانت، تبعیض و اخلال در رقابت سالم است به پیامدهای اقتصادی این سیاست اشاره کرد و گفت: به اعتقاد من و براساس بررسیهایی که بهطور جامع در این زمینه انجام دادهام، نتیجه طبیعی سیاست مجوزمحور قابل معامله شکلگیری بازار سیاه ثبت سفارش، افزایش تصاعدی قیمت مجوزها بدون خلق ارزشافزوده، انتقال هزینه رانت به قیمت تمامشده حملونقل و همچنین فشار مضاعف بر رانندگان، شرکتهای حملونقل و نهایتا مصرفکننده است. در واقع، دولت بهجای اخذ مستقیم حقوق و عوارض قانونی، رانت را به واسطهها واگذار کرده و خود از درآمد شفاف و پایدار محروم شده است.
شکاف قیمتی، رانت و تحصیل مال از طریق نامشروع
وی با اشاره به اینکه یکی از نگرانکنندهترین ابعاد این سیاست، شکاف فاحش میان قیمت واگذاری ثبت سفارش از سوی وزارت صمت و قیمت فروش آن در بازار غیررسمی است در ادامه افزود: ثبت سفارشهایی که بعضا با بهایی ناچیز، یا صرفا در قالب سهمیه اداری و بدون رقابت واقعی در اختیار برخی اشخاص یا شرکتها قرار میگیرد، در عمل با قیمتهایی دهها برابر و حتی بیش از صد برابر به فعالان واقعی حوزه حملونقل فروخته میشود.
مینایی ادامه داد: این وضعیت پرسشهای بنیادین حقوقی و اقتصادی را مطرح میکند: به راستی چرا باید بدون هیچگونه کار مولد، تلاش اقتصادی، ریسک سرمایهگذاری یا خلق ارزشافزوده، چنین درآمدهای نجومی و بادآوردهای برای عدهای محدود ایجاد شود؟ چرا دولت بهجای اخذ حقوق دولتی، عوارض و مالیاتهای قانونی در مرحله ترخیص، عملا حق کسب این درآمد را به واسطهها و دلالان مجوز واگذار میکند؟
کارشناس حوزه مدیریت کلان در ادامه در پاسخ به پرسشهایی که مطرح کردند، افزود: از منظر حقوقی، هرگاه یک امتیاز یا مجوز حاکمیتی با قیمت نازل یا فاقد قیمت واقعی واگذار شود و سپس با اختلاف قیمت فاحش و خارج از ضوابط قانونی مورد معامله قرار گیرد، بدون آنکه مبتنی بر فعالیت اقتصادی واقعی باشد، این وضعیت دستکم با مفهوم تحصیل مال از طریق نامشروع به معنای عام حقوقی و اقتصادی، ولو آنکه در همه موارد واجد وصف کیفری نباشد، قابل انطباق و غیرقابل دفاع است.
وی خاطرنشان کرد: بهعنوان وکیل دادگستری، در سالهای اخیر و در حال حاضر، عهدهدار و پیگیر چندین پرونده قضایی مرتبط با همین سازوکار معیوب بوده و هستم؛ پروندههایی که در آنها هیچ توجیه حقوقی، اقتصادی یا اخلاقی قانعکنندهای برای این اختلاف قیمت فاحش و سودهای بادآورده ارائه نشده است. واقعیت آن است که این فرصت سودجویی، نه محصول بازار آزاد و نه نتیجه رقابت سالم، بلکه زاییده مستقیم تصمیمات و رویههای وزارت صنعت، معدن و تجارت است؛ تصمیماتی که آگاهانه یا ناآگاهانه، بستر انتقال ثروت از فعالان مولد اقتصاد به واسطههای غیرمولد و رانتجو را فراهم کرده است.
مینایی در پاسخ به این پرسش که این روند در چه چارچوبی قابل توضیح است و آیا میتواند مصداق فساد باشد، اظهار کرد: اگر مفهوم فساد را صرفا به معنای کیفری و محدود تفسیر کنیم، ممکن است همه مصادیق مشمول عنوان مجرمانه نباشد، اما تردیدی نیست که با نوعی فساد ساختاری و سوءحکمرانی اقتصادی مواجه هستیم. هنگامی که مجوز حاکمیتی به کالای سوداگرانه تبدیل میشود، از طرفی نظارت مؤثر و شفاف وجود ندارد، اختلاف قیمت رسمی و غیررسمی بهصورت فاحش شکل میگیرد، قطعا بستر تحقق فساد اداری و اقتصادی فراهم میشود، حتی اگر ظاهر قراردادها و تشریفات اداری حفظ شده باشد.
راهکار حقوقی–اقتصادی پیشنهادی
مینایی درباره راهکار حل این معضل با اشاره به اینکه راهحل، نه پیچیده است و نه پرهزینه در ادامه اظهار کرد: حذف قابلیت معامله ثبت سفارش و بازگشت آن به جایگاه واقعی خود بهعنوان مجوز اداری؛ اجازه واردات به همه شرکتهای واجد شرایط فنی و مالی؛ اخذ حقوق دولتی، عوارض، مالیات و تعرفهها در مرحله ترخیص؛ شفافسازی فرآیندها و نظارت پسینی بهجای سهمیهبندی پیشینی. راهکارهایی است که در این مسیر رانت را حذف میکند؛ درآمد دولت را افزایش میدهد؛ هزینه حملونقل را کاهش میدهد و با اصول حکمرانی خوب همراستاست.
وی در پایان سخنانش خطاب به وزارت صمت و مجلس شورای اسلامی تاکید کرد: ثبت سفارش، ابزار اعمال حاکمیت است نه کالا. تبدیل آن به موضوع خریدوفروش، نهتنها بازار سیاه و تبعیض ایجاد کرده، بلکه فلسفه مجوز اداری و عدالت اقتصادی را نقض کرده است. انتظار میرود وزارت صنعت، معدن و تجارت و مجلس شورای اسلامی با بازنگری جدی در این سیاست، مسیر شفاف، عادلانه و مبتنی بر منافع عمومی را جایگزین کنند. اصلاح این رویه، نه امتیازدهی به فعالان اقتصادی، بلکه بازگرداندن عقلانیت حقوقی و اقتصادی به نظام تنظیمگری کشور است.
سخن پایانی
بنابراین گزارش، سیاست ثبتسفارش واردات کشندهها در ایران، بهجای آنکه به ابزاری کارآمد برای نوسازی ناوگان فرسوده و کاهش آلایندگی تبدیل شود، اکنون در نقطهای ایستاده که هم از منظر حقوقی و هم از منظر اقتصادی، به نماد سوءحکمرانی و بازتوزیع ناعادلانه ثروت بدل شده است. به باور کارشناسان مجوزی که باید صرفا اذن اداری حاکمیت برای واردات کشنده توسط ذینفع مشخص باشد، عملا به کالای قابل معامله در بازار سیاه تبدیل شده و رانتهای نجومی بدون خلق ارزشافزوده به جیب حلقهای محدود از واسطهها سرازیر میکند؛ در حالی که رانندگان، شرکتهای حملونقل و مصرفکنندگان، هزینه نهایی این اعوجاج را با کرایههای بالاتر، خدمات ضعیفتر و ناوگان فرسودهتر میپردازند. از زاویه حقوق عمومی، خریدوفروش ثبت سفارش، ماهیت مجوز اداری قائم به شخص را مخدوش کرده و با اصول بدیهی برابری در مقابل قانون، منع تبعیض و حمایت از منافع عمومی در تضاد است؛ بهویژه آنجا که دسترسی به این مجوزها برای برخی شرکتهای خاص تسهیل و برای سایر فعالان به بازار غیررسمی حواله میشود. در سطح اقتصاد نیز این سازوکار، شکاف قیمتی عظیمی را میان نرخ رسمی و بازار غیررسمی ایجاد کرده که نهتنها هزینه تمامشده حملونقل را بالا برده، بلکه عملا نقش دولت در اخذ حقوق و عوارض شفاف را تضعیف و رانت را به واسطهها واگذار کرده است. در چنین شرایطی، سخن از نوسازی ناوگان حملونقل بیش از آنکه واقعیت میدانی داشته باشد، به سطح آمارهای کاغذی تنزل یافته است؛ ناوگان فرسوده همچنان بار اصلی جابهجایی را به دوش میکشد، آلودگی و مصرف سوخت بالا پابرجاست و واردات رقابتی و سبز عملا زیر فشار بروکراسی، انحصار و شرطگذاریهای انحرافی متوقف شده است. با این حال کارشناسان معتقدند که راهحل این معضل چندان هم پیچیده و پرهزینه نیست!
