به اعتقاد کارشناسان انحلال یک بانک فرآیند پیچیده‌ای است که کلیت یک زنجیره مالی و نظام بانکی کشور را درگیر کرده و به اعتبار شبکه بانکی ضربه خواهد زد. اما مدتی است ابزار «گزیر» یا «Resolution» به معنای حل و فصل مالی بانک‌های ناتراز و ناسالم به همراه عبارت کلیدی «لزوم اصلاح نظام بانکی» وارد ادبیات نظام پولی و مالی کشور شده است. اصطلاحی که به منظور شرح وضعیت بانک‌ها و موسسات ورشکسته و به عنوان گزینه نهایی اصلاح بانک‌های ناتراز بر سر زبان‌ها افتاده، اما همچنان قانون مستقلی به نام قانون گزیر در قوانین ابلاغی کشور دیده نمی‌شود و در همان مقررات سابق و اصلاحیه‌ها در قوانینی مانند قانون بانک مرکزی و قانون برنامه توسعه هفتم موضوع گزیر مطرح شده که همین مواد قانونی هم نیاز به توضیح و تفصیل و رفع ابهامات متعدد دارد.

گزیر مجموعه اقداماتی است که تحت راهبری بانک مرکزی به منظور صیانت از منافع عموم و حفظ ثبات مالی درخصوص بانک‌ها و موسسات اعتباری که با ناترازی مواجه شده یا در معرض ورشکستگی قرار گرفته‌اند، اجرا می‌شود. مطابق قانون، هرگاه رئیس کل بانک مرکزی به این نتیجه برسد که شاخص‌های ناظر به وضعیت سرمایه و نقدینگی بانک یا موسسه اعتباری قابل اصلاح نیست، موظف است پیشنهاد گزیر بانک یا موسسه اعتباری مذکور را به هیات عالی ارائه کند. از این رو فرآیند گزیر، خوان هفتم رویارویی پیروزمندانه بانک مرکزی با بانکی است که تداوم فعالیت ناسالم آن، تحقق ثبات و سلامت نظام بانکی را تهدید می‌کند.

موسسات مالی بسیاری از کشورها در مواجهه با شکست و بحران، حمایت مالی دولت را برای حفظ ثبات مالی انتخاب می‌کنند، اما در برخورد با نظام‌های بانکداری اسلامی استفاده از مکانیسم گزیر متفاوت و نیازمند تعدیلاتی در ساختارهای خود برای انطباق با شریعت است که یکی از ارکان ساختاری نظام بانکداری اسلامی است. با توجه به اینکه تاکنون تعداد بسیار کمی از کشورها با سیستم بانکداری اسلامی موضوع حل و فصل مالی موسسات مالی یا قانون گزیر را تجربه کرده اند، بهترین شیوه عملیاتی کردن قانون گزیر در ساختار نظام پولی و مالی کنونی کشور چیست؟ آنجا که از دو شیوه انحلال و مکانیسم گزیر حرف می‌زنیم چه تفاوت هایی را باید در نظر داشت؟ صمت در همین باره با کارشناسان اقتصادی گفت‌وگو داشته که در ادامه می‌خوانید:

قانونی به‌دنبال جزئیات تفصیلی

کوروش پرویزیان، سرپرست پژوهشکده پولی و بانکی؛ قانون گزیر اصطلاحی است که در قانون جدید بانک مرکزی درخصوص موسسات اعتباری که در معرض ناترازی و یا ورشکستگی قرار گرفته‌اند به کار برده شده است. اگر موسسه مالی و اعتباری ورشکسته شده و شکایت‌های مردم، سهامداران و سپرده‌گذاران را در پی داشته باشد و از طرفی قادر به پرداخت تعهدات و بدهی‌های خود نباشد، مشمول قانون گزیر در ماده ۳۰ تا ۳۳ قانون بانک مرکزی مصوب ۱۴۰۲ می‌شود. قبل از این قانون مشمول مفاد مقررات قانونی سال ۱۳۵۱ پولی و بانکی و نیز مفاد قانون تجارت و فرآیند طی شده برای ورشکستگی شرکت‌ها می‌شد و یعنی مانند سایر شرکت‌ها درنهایت مشمول مقررات اداره تصفیه و ورشکستگی قوه قضاییه می‌توانست شود.

در قانون سال ۱۴۰۲ بانک مرکزی و در ماده «یک» قانون گزیر تعریف و در مواد ۳۰، ۳۱، ۳۲ ترتیبات قانونی آن برای حل و فصل موضوعات موسسه اعتباری و براساس ماده ۳۳ باید با سپردن مسئولیت موسسه تحت قانون گزیر آن را به صندوق ضمانت سپرده‌ها برای فرآیند فروش، ادغام و انحلال واگذار کند. این مقرره برای اصلاح قوانین مرتبط و به ویژه قانون پولی حاکم بر موسسات و نهادهای مالی که در سال ۵۱ نگاشته شده بود، مصوب شد، که نیاز به تعدیل و اصلاح داشت. البته ابهامات و مشکلاتی در اجرا برای دستگاه‌های متولی درپی دارد. هر چند در قانون جدید بانک مرکزی به گزیر اشاره شده، اما بانک مرکزی به‌دنبال رفع ابهامات و جزئیات تفصیلی و اجرایی دقیق تر و مناسب تر است.

درحال‌حاضر به جز قانون تجارت مصوب ۱۳۱۱و اصلاحات بعدی آن و قانون اداره تصفیه و ورشکستگی مصوب ۱۳۱۸، قانون مجزایی با عنوان قانون گزیر وجود ندارد، و همانگونه که ذکر شد برای موسسات مالی در قانون جدید بانک مرکزی چند ماده به این موضوع اشاره دارد و در قانون برنامه هفتم ماده ۸ نیز اشاره‌ای به آن داشته است.

 در ماده ۳۳ قانون برای گزیر مقرر است که پنج پیشنهاد از سوی مدیر گزیر به هیات عالی پیشنهاد می‌شود ۱- فروش و واگذاری تمام یا بخشی از دارایی‌ها به موسسه اعتباری دیگر

۲- انتقال باقیمانده دارایی‌ها و بدهی‌ها به یک موسسه اعتباری انتقالی

۳- تبدیل بخشی از بدهی‌ها ( ضمانت نشده ) به سهام

۴- ادغام در یک موسسه اعتباری دیگر

۵- انحلال

که تفصیل و جزییات اینها و اینکه مقررات دیگری مورد نیاز است روشن نیست. مثلا اگر گفته شود بانک ناتراز است، دلایل و عوامل آن باید مشخص باشد، صرف نظر از اینکه دلایل و عوامل ناترازی باید مشخص شود، حالا مناسبات، حقوق سهامداران و ذینفعان و مقررات و چارچوب عمل و روش‌های مورد استفاده در رابطه با هر موسسه اعتباری و بانک باید روشن باشد. ممکن است دلایل ناترازی متفاوت باشد و روش متفاوتی را نیاز داشته باشد. قانون بانک مرکزی و قانون برنامه هفتم اختیارات حل و فصل موضوعات مرتبط با بانک‌ها و موسساتی که در معرض عدم رعایت حدود سهامداری و عدم رعایت مقررات قانونی هستند را به بانک مرکزی و صندوق ضمانت سپرده‌ها سپرده است و البته تا قبل از این تجاوز از حدود سهامداری و اختیار ات مجمعی اینگونه موسسات به وزارت دارایی سپرده شده بود.

در جمع بندی توجه شود که قانون مستقلی به نام قانون گزیر در قوانین ابلاغی کشور دیده نمی‌شود و همان مقررات سابق و اصلاحیه‌ها در قوانین مانند قانون بانک مرکزی و قانون برنامه موضوع گزیر مطرح شده است. این مواد قانونی هم نیاز به توضیح و تفصیل و رفع ابهامات متعدد است.

اثر منفی انحلال بر اعتبار شبکه بانکی

بهاءالدین حسینی‌هاشمی، کارشناس پولی و بانکی؛ در تعریف ابزارهای اصلاح نظام بانکی مانند گزیر (حل و فصل مالی) یا انحلال ابتدا باید دو تعریف متفاوت بانک‌های ناتراز و ناسالم را در نظر گرفت. این دو مفهوم را باید به‌صورت جدا بررسی کرد. بانک‌های ناسالم بانک‌هایی هستند که تخلفاتی انجام داده و منافع سپرده‌گذاران و دولت را به‌خطر انداخته‌اند. شناخت این نوع بانک‌ها کار کارشناسی می‌طلبد. اگر بخواهیم بانک‌های ناتراز را تعریف کنیم، باید بگوییم بانک‌های ناتراز بانک‌هایی هستند که توان پرداخت تسهیلات به سپرده‌گذاران و ذی‌نفعان را ندارند. بانک مرکزی و دیگر نهادهای نظارتی مالی در این‌جور مواقع ورود کرده و اگر بانکی مشکلی داشته باشد، آن را ساماندهی می‌کنند. انحلال در مرحله آخر است. ابتدا موارد ناترازی را در ساماندهی منابع و مصرف و سودآوری‌شان بررسی می‌کنند و پیشنهادهایی به بانک مذکور می‌دهند و اصلاحاتی را که باید انجام شود، ابلاغ می‌کنند تا نواقصی که وجود دارد، برطرف کنند. اگر موفق نشدند، بانک مرکزی می‌تواند این بانک‌ها را زیر نظر خودش بگیرد. مواد قانونی وجود دارد که بانک مرکزی می‌تواند این کار را انجام دهد. این اقدامات را انجام می‌دهد تا بانک به وضعیت عادی و مطلوب خودش برگردد. در نهایت اگر هیچ‌کدام از این موارد پاسخگو نبود، بانک ورشکسته اعلام می‌شود؛ یعنی بانکی که توانایی ایفای تعهدات خود را ندارد. در چنین مواقعی، بانک‌ها به کمک همدیگر می‌آیند و اگر مطالباتی از بانک ناتراز دارند، به آن بانک مهلت می‌دهند. اگر نیاز به سپرده‌گذاری داشته باشد، سپرده‌گذاری انجام می‌دهند.

توجه داشته باشید که انحلال یک بانک، تاثیر منفی روی همه بانک‌ها می‌گذارد و مردم ایراد در یک بانک را نتیجه ایراد در کلیت نظام بانکداری می‌دانند و اعتماد خود را از دست می‌دهند. معمولا بانک مرکزی و دیگر بانک‌ها کمک می‌کنند تا بانک ناتراز نجات پیدا کند و به فعالیت خود ادامه دهد. باید دنبال علت‌العلل ناترازی بانک‌ها گشت. یکی از مهم‌ترین راه‌ها این است که ترکیب سهامداری در بانک‌ها درست شود. طبق قانون نظام بانکداری هر سهامدار تا ۳۰ درصد می‌تواند سهام در بانک داشته باشد که اگر بیشتر از این میزان باشد یعنی آن بانک در دست گروه خاصی از سهامداران است. اگر ترکیب سهامداری درست شود، ترکیب هیات‌مدیره هم درست می‌شود. ترکیب هیات‌مدیره که درست شود، تصمیم‌های صحیح در چارچوب مقررات پولی و بانکی بانک مرکزی اتخاذ می‌شود. این روش‌ها روندهای خاصی دارند.  در تمام دنیا برخورد با بانک‌ها خیلی حساس است و معمولا دولت‌ها از دخالت مطبوعات و جراید و کارشناسان غیرمرتبط جلوگیری می‌کنند تا جو، آشفته و مردم نگران نشوند. معمولا دولت‌ها تلاش می‌کنند بانک‌ها در یک جو آرام، مسیرشان را ادامه دهند و اگر احتیاج به اصلاحاتی دارند، به‌صورت رسمی و غیرمحسوس باید ایرادات اصلاح شود. اینکه برخی معتقدند باید بدهکاران بزرگ بانکی را اعلام کنید، بیشتر از اینکه به وصول مطالبات کمک کند، به اعتبار بانک‌ها ضربه می‌زند. تاکید می‌کنم از آنجا که در تحریم هستیم و کمبود منابع مالی داریم، منابع مالی داخلی هم جوابگو نیست و باید منابع مالی از خارج کشور فراهم شود. همین منابع بانک‌ها هم در قالب اعتبارهای بلندمدت، کوتاه‌مدت و میان‌مدت مانند فاینانس و از روش‌های مالی مختلف بین‌المللی بانک‌ها است. علت‌العلل را در مرحله اول نباید بر گردن بانک‌ها انداخت. در این شرایط تحریم، قادر به نقل و انتقال پولی نیستیم و حتی نمی‌توان پول کالایی که وارد می‌شود را به‌صورت‌مستقیم از طریق سوئیفت پرداخت، در نتیجه این درماندگی بانکی ایجاد شده که خارج از اختیار بانک‌ها است. البته بانک‌ها ایراداتی دارند. مانند اینکه به‌سمت بنگاهداری رفتند و تصمیمات عمده‌ای گرفتند که خلاف منافع سهامداران خرد و سایر ذی‌نفعان بانک بود. اصلاح اینها در اختیار بانک مرکزی است. مسئله نوع بانکداری حاکمیتی و خصوصی بودن هم هست. از سال ۱۳۸۱ قرار بود بانک‌های دولتی، خصوصی شوند، کمااینکه در گذشته هم خصوصی بودند که متاسفانه شورای نگهبان باوجود اینکه این قانون به تصویب مجلس هم رسیده بود، آن را رد کرد و نهایی نشد و به‌جای آن بنگاهدارهایی که بدهکار بانکی بودند، آمدند و به نام بانک خصوصی به آنها مجوز تاسیس بانک داده شد. از همین‌جا بود که انحراف شروع شد. اغلب افرادی که بانک ایجاد کردند، افرادی بودند که در گذشته از بانک‌ها در حد توان وام گرفته بودند. هیچ‌کدام از نهادهای ناظر، کمیته و کمیسیون و نهادهای نظارتی که گماشته‌ایم، کاری نکردند و وضعیت شبکه بانکی این‌طور شد. در حالی که بانک مرکزی به‌عنوان مقتدرترین نهاد مالی کشور کافی بود تا بتواند بر سیستم مالی و پولی کشور حکمرانی و نظارت کند. اما بانک مرکزی هم خود درگیر چالش‌های مدیریتی بود که به ایجاد چنین وضعی دامن زد. امیدوارم سیاست‌گذار اقتصادی در دولت چهاردهم با اقتدار بیشتری تصمیم بگیرد و از اتخاذ تصمیم‌های شجاعانه ترسی نداشته باشد. تنها در این صورت است که می‌توان اندکی وضعیت موجود را بهبود بخشید.

سخن پایانی

پس از بحران مالی جهانی (اقتصادی و بانکی)، ارکان خاص ورشکستگی نهادهای مالی با عنوان قانون حل‌و فصل یا گزیر مطرح شد. در کنار این احکام استانداردهای بین‌المللی بسیاری برای حل‌وفصل بانک‌های آسیب‌دیده (متوقف یا ورشکسته) از سوی هیات ثبات مالی (FSB) برای ارائه ویژگی‌های مهم نظام گزیر در رابطه با نهادهای مالی توسعه یافت. این هیات وظیفه داشت مجموعه‌ای از ارکان اصلی چارچوب گزیر را ارائه دهد. یکی از این ارکان تعیین یک مقام خاص برای نظام گزیر است که با قدرت خود کنترل یک نهاد دارای مشکل را در دست گرفته و با استفاده از انواع ابزارها از جمله تغییر ساختار مالی الزام‌آور، ادغام اجباری، تجدید ساختار بدهی و انتقال دارایی‌ها و بدهی به حل‌وفصل و بازسازی بانک‌ها بپردازد. اما ابزار گزیر در برخورد با نظام بانکداری اسلامی نیاز به یک‌سری تعدیلات برای انطباق با شریعت داشت. از این‌رو استفاده از قانون گزیر در ابتدا نیازمند تدابیر مقامات ملی و تصمیم‌سازان اقتصادی است. به‌نظر می‌رسد نقطه تفاوت انحلال یا گزیر در انطباق ابزارهای قانون حل‌وفصل مالی با اصول شریعت و باتوجه به ویژگی‌های خاص بانکداری اسلامی است. به‌اعتقاد کارشناسان، اگرچه در برنامه توسعه هفتم و قانون جدید بانک مرکزی بارها به قوانین و ابزارهای اصلاح نظام بانکی اشاره شده، اما همچنان قانون مجزایی با عنوان گزیر، با ابعاد، جزئیات و مصوبات مشخص در قوانین نظام بانکداری و پولی و مالی کشور ایجاد نشده و همین مساله به تداوم شکست و ورشگستگی بانک‌ها دامن ‌زده‌است.