قانون جدید بانک مرکزی در آبان ۱۴۰۲ از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌تصویب رسید و جایگزین قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ شد. با تصویب این قانون، دو رویکرد کلی درباره مفاد تنظیم و تدوین‌شده در آن وجود داشت. گروهی معتقد بودند این قانون، نظام بانکداری در ایران را چند گام به جلو خواهد برد. از نگاه این گروه، قانون جدید بانک مرکزی نسبت به قانون قبلی تغییرات امیدوارکننده‌ای داشته است که مهم‌ترین آن افزایش اختیارات قانونی و نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌های خصوصی است.

اما گروهی دیگر قانون جدید را بازگشت به عقب می‌دانند. این گروه عنوان می‌کنند این قانون نه‌تنها به‌لحاظ شکلی بلکه به‌لحاظ کاربرد مفاهیم نیز با اشکالات زیادی مواجه است و به‌همین‌دلیل بانک مرکزی نمی‌تواند در اجرای این قانون موفق عمل کند.

حال با گذشت حدود یک سال از عمر اجرای این قانون، بسیاری آن را تنها تغییرات روی کاغذ دانسته‌اند که نمودی در واقعیت اقتصاد ندارد. از نگاه آنها، نه‌تنها این قانون ضمانت اجرایی کافی را ندارد و نمی‌تواند نقش نظارتی بانک مرکزی را تقویت کند، بلکه نسبت به قانون قبلی که مصوب سال ۵۱ بوده، یک بازگشت به عقب اساسی در حوزه استقلال نیز رقم خورده است. صمت در همین زمینه با کارشناسان پولی و بانکی گفت‌وگویی داشته که در ادامه می‌خوانید.

نظر موافقان و مخالفان قانون جدید بانک مرکزی

قانون جدید بانک مرکزی موافقان و مخالفانی دارد که هرکدام استدلال خود را دارند. از نگاه موافقان در قانون قبلی، بانک مرکزی نقش مشخصی نداشت و اگرچه در تدوین قانون جدید بسیاری از کارشناسان مجرب شاغل و بازنشسته به تهیه‌کنندگان قانون کمک کرده‌اند، اما قضاوت و تصمیم‌گیری همچنان با حکمرانان اقتصادی است. از این‌رو علت انفعال نظام کارشناسی در بانک مرکزی در تصویب قانون، مسئله بسیار مهمی است که جای بحث دارد. مخالفان قانون جدید نیز آن را قانونی از دل بانک مرکزی نمی‌دانند. حتی برخی بازنشستگان و خبرگان بانک مرکزی نیز نامه‌ای خطاب به دولت وقت نوشتند تا جلوی چنین قانونی گرفته شود، با این استناد که بسیاری از موارد متن قانون جدید بانک مرکزی قابل‌اجرا نیست. به‌اعتقاد موافقان قانون جدید، قانون قدیم در بخش نظارت اثربخش بر قانون پولی و بانکی بسیار ضعیف بوده است. این عده معتقدند ۵۰ سال در این بخش نظارتی مشکل وجود داشته و اگر در دو حوزه ثبات قیمتی و ثبات و سلامت نظام بانکی اهداف خود را محقق می‌کرد، اصلا نیازی به تغییر نداشت. اما با این قانون پولی و بانکی ۵ دهه تورم دورقمی را پشت‌سر گذاشتیم. عده‌ای قانون جدید را رو به جلو می‌دانند. مثالش این است که ما در قانون گذشته، بالاترین رکن بانک مرکزی یعنی شورای پول و اعتبار را که تصمیم‌گیر در سیاست‌گذاری پولی، ارزی و نظارت بانکی بود، داشتیم که زیر نظر شورای پول و اعتبار اداره می‌شده است. ترکیب این شورای پول و اعتبار شامل دو نماینده مجلس و ۱۱ نفر همه وزیر و رئیس سازمان برنامه بود و تنها، رئیس کل کارمند بانک مرکزی بوده و بقیه کارمند بانک مرکزی نبودند. حالا این ۱۱ نفر تبدیل به ۱۰ نفر شده‌اند که ۴ نفر آنها کارشناس غیراجرایی و فاقد تعارض منافع هستند. در این هیات‌عالی اکثریت مطلق در ید کارمندان بانک مرکزی است و از بخش خصوصی در قانون جدید اعضایی وجود ندارد.

اقتدار و استقلال هدف اصلی قانون جدید

کوروش پرویزیان، سرپرست پژوهشکده پولی و بانکی: بانک مرکزی در سال ۱۴۰۲ یک‌سری قوانین را تصویب کرد که از برج ۳ امسال اجرایی شده است. درحال‌حاضر قانون جدیدی بر ساختار بانک مرکزی حاکم است. شورای پول و اعتبار منحل شده، هیات عالی آمده که هدف اصلی این تغییرات در قوانین، استقلال بانک مرکزی بوده، اما ظاهرا این استقلال محل چالش شد و بحث بزرگ‌تری پیش آمد و موضوع اقتدار بانک مرکزی نیز مطرح شد. به‌گفته افرادی که در این حوزه کار کرده و در واقع طالب عوض شدن قانون بودند، به‌طورعمده طرح اقتدار بانک مرکزی را به‌عنوان موضوعی اساسی‌تر مطرح کردند و معتقدند این اصلاح، اقتدار را به بانک مرکزی برخواهد گرداند. اگر منظور اصلاح و بازنگری در قوانین بانک مرکزی باشد که یک‌سری قوانین به‌تازگی و از تیر امسال، قبل از مستقر شدن دولت چهاردهم وضع شد. اگرچه بانک مرکزی در نامه‌ای رسمی تقاضا کرده بود که دولت جدید مستقر و بعد این اصلاحات در قوانین بانک مرکزی ایجاد شود، اما گویا پذیرفته نشده بود که تاخیری در اجرای قوانین ایجاد شود. بانک مرکزی هم مجبور شد تا قانون را اجرا کند و اکنون در حال اجرای همان قوانین اصلاح‌شده است. تشکیلات نظارتی بانک مرکزی و ساختار نظارتی آن در این قوانین جدید گسترده‌تر و شورای‌عالی هم حذف شده است و یک‌سری کمیسیون‌ها و شوراهای دیگر هم به مجموعه بانک مرکزی اضافه شده‌اند که مسئولیت اجرا را برعهده دارند.

در رابطه با ناترازی‌های مالی و بانکی، دو مسئله بسیار جدی است. نخست بخش مناسبات بیرون از ساختار کشور و فضایی که باید ایجاد شود تا شبکه بانکی بتواند فعالیت‌های بانکی خود را به‌شکل عادی انجام دهد و هزینه مبادله کشور کاهش پیدا کند. شبکه بانکی ما نسبت به بسیاری از استانداردهای جاری در نظام مالی و پولی بین‌الملل و شبکه بانکی دنیا واقف است و این‌گونه نیست که با فضای نظام بانکی بین‌الملل بیگانه باشد، اما باید مقررات قانونی که در سطوح عالی‌تری مطرح است مانند پذیرش FATF و تامین مالی مبارزه با تروریسم حل‌وفصل شود. موضوع دوم که بانک مرکزی در قانون جدید در تلاش برای حل‌وفصل آن است، مربوط به تسهیلات تکلیفی بسیار سنگینی است که هم بر شبکه بانکی دولتی و هم بر شبکه بانکی خصوصی بار شده است.

 این اتفاق قدرت را از مدیران شبکه بانکی و بانک مرکزی می‌گیرد. باید این بار که بر دوش شبکه بانکی گذاشته شده است، تسهیل و اصلاح شود. حال که هیات‌عالی در بانک مرکزی شکل گرفته، اجازه دهند مسائل مرتبط با مصارف شبکه بانکی با تجهیز سپرده در شبکه بانکی و موضوعات مرتبط با سیاست‌گذاری پولی در همین هیات‌عالی حل‌وفصل شود و اگر تسهیلاتی قرار است تعیین‌تکلیف شود، حداقل در این هیات پولی مطرح و ارزیابی و رسیدگی از این مجرا اعمال شود.

بخش مهمی از ناترازی به خارج از شبکه بانک ارتباط می‌یابد. یعنی هم عوامل داخل شبکه بانکی و عوامل بیرونی در ناترازی بانکی موثر هستند. نکته اصلی و مهمی که در ناترازی خودنمایی می‌کند، نرخ‌های تکلیفی است. منظور نرخ سود سپرده، نرخ سود تسهیلات و تکالیفی است که وضع می‌شود. به بانک گفته می‌شود که سپرده یک‌ساله یا حداکثر سه‌ساله بگیرد، در صورتی که تسهیلات تکلیفی که به بانک‌ها می‌دهند، گاهی به ۱۵ سال هم می‌رسد. این عدم‌تقارن بین منابع و مصارف و تصمیم‌گیری‌هایی که می‌شود، ایجاد مسئله می‌کند. از طرفی وقتی پای تسهیلات تکلیفی به‌میان می‌آید، مسئولیت مدیران حرفه‌ای شبکه بانکی ارزش و اقتدار خود را از دست می‌دهد، یعنی دیگر استانداردها و وظایفی که یک مدیر حرفه‌ای در بانک دارد، زیرسوال می‌رود. قوانین اصلاحی اخیر تنها مربوط به ساختار بانک مرکزی بود، اما تسهیلات تکلیفی مربوط به شبکه بانکی است و به‌شکل مقرراتی است که مانند بودجه باید در مجلس تصویب شود.

بانکداری ما به بیراهه رفته است

غلامرضا سلامی، اقتصاددان و رئیس پیشین انجمن حسابداران ایران: در قانون قدیم بانک مرکزی، خلاف گفته موافقان قانون جدید مشکل نظارتی وجود نداشت. درباره حفظ ارزش پول ملی و تورم نقایصی وجود داشت، اما همان قانون قدیم اگر از بعد نظارتی درست اجرا می‌شد، مشکلی نداشت. آنچه در نظام بانکداری کنونی ما دیده می‌شود، با بانکداری متعارف همخوانی ندارد. در چنین بانکداری، نظارت مفهوم خودش را از دست داده است. بانکداری ما به بیراهه رفته و مشکلاتی که امروز در نظام بانکی و پولی و مالی‌مان مشاهده می‌کنیم، نتیجه آن مسیر اشتباهی است که دهه‌ها است بانکداری ما در آن راه خود را گم کرده است. اگر تصمیم‌سازان و حکمرانان اقتصادی در بازنویسی قانون جدید بانک مرکزی به‌دنبال استقلال بیشتر و اقتدار بانک مرکزی هستند، باید تاکید کرد که استقلال ربطی به تدوین و تصویب قانون و قوانین جدید ندارد. تا زمانی که سیاست‌های مالی دچار مشکل هستند، نمی‌توان برای سیاست‌های پولی استقلال قائل شد.

وقتی با کسری بودجه مزمن مواجهید، استقلال بانک مرکزی دیگر مفهومی ندارد. درست است که همه کشورها کسری بودجه دارند، اما کسری بودجه در آن کشورها کنترل شده و از طریق اوراق بدهی و بدون استقراض از بانک مرکزی قابل‌حل است. اما در کشور ما به‌محض ایجاد کسری بودجه، از بانک مرکزی قرض می‌کنیم، بنابراین مشکل نظام مالی و پولی ما با قانون حل‌وفصل نمی‌شود. باید هم در زمینه بانکداری و هم سیاست‌های مالی تغییر زاویه دید ایجاد شود. از نظر من، تغییرات شکلی نمی‌تواند چنان موثر باشد، باید محتوا را تصحیح کرد، در این صورت قانون جدید می‌تواند مشکلی را حل کند. باید نگرش‌ها به نقش بخش خصوصی و بانک‌ها و نظام بانکداری تغییر کند که لازمه‌اش هم، تغییر نگاه به جهان است.

سخن پایانی

یکی از توقعاتی که از دولت چهاردهم می‌رود، این است که ابتدا به وعده‌های انتخاباتی خود عمل کند. بازنگری دقیق در مسائل اقتصادی و به‌زعم تصمیم‌گیران ارشد کشور، خانه‌تکانی اقتصادی بانک مرکزی به‌عنوان کلیدی‌ترین نهاد مالی کشور چقدر می‌تواند در این مسیر همراهی کند؟ آیا بانک مرکزی به‌تنهایی قدرت و توان اصلاح مشکلات بانکی کشور و جلوگیری از حجم عظیم استقراض که کشور را با تورم مواجه کرده دارد یا خیر؟ ابتدا باید دید آیا اصلا این قدرت و اختیار در دست تیم اقتصادی دولت چهاردهم است که کلیت نظام بانکداری و نهادهای پولی و مالی را با استانداردهای روز دنیا همراستا کند؟ به‌زعم کارشناسان نمی‌شود به‌صورت انفرادی و تک‌سازمانی به مسائل اقتصادی نگاه کرد. بانک مرکزی در کشور ما باید استقلال داشته باشد تا پاسخگوی خواسته‌های واقعی اقتصاد باشد. تجربه گذشته نشان داده بانک مرکزی ما بسیار وابسته به خواسته‌های دولت است. در این صورت باید گفت اصلاح وضعیت از دست بانک مرکزی خارج است.

چنین اصلاحی در قانون بانک مرکزی و به‌دنبال آن اصلاح نظام بانکی، نیازمند همکاری زنجیره‌ای از موارد است که معضلات بسیاری را در سیستم بانکی کشور ایجاد کرده‌اند. بانک مرکزی اصلی‌ترین وظیفه‌اش حفظ ارزش پول ملی است که در این سال‌ها با تحمیل تصمیمات بیرون از نهاد، از استاندارد وظایف تعریف‌شده‌اش فاصله گرفته و این استقلال خدشه‌دار شده است. حقیقت این است که در ۴ دهه، بانک مرکزی تنها ابزاری در دست دولت بوده و دولت که نمی‌تواند بین درآمدها و مخارج تعادل ایجاد کند، مدام در حال چاپ پول و استقراض از بانک مرکزی است.

به‌اعتقاد کارشناسان، به‌نظر می‌آید باوجود عریض و طویل کردن بانک مرکزی به‌واسطه ایجاد انواع نهادها، گروه‌ها و مشاورها، همچنان این نهاد نقشی در تصمیم‌گیری کلان بانکی نداشته باشد. از این‌رو نمی‌توان بانک مرکزی را به این دلیل که استقلال ندارد و واحدی است که مطیع خواسته‌های دولت است، مقصر اعلام کرد. این سازمان در حقیقت یک بانک مرکزی متداول در جهان صنعتی امروز نیست. از هر طرف که به سیستم اقتصادی کشور نگاه کنید، با غیراستاندارد بودن سیاست‌گذاری مواجه می‌شوید. ناترازی میان درآمدها و هزینه‌های دولت، نتیجه رفتارهای کارشناسی‌نشده در ۵ دهه است و نگاه و منطق علمی می‌گوید چنین مشکلی، یک‌شبه و یک‌ساله قابل‌حل نیست.