بازار بهرهوری آب؛ تسهیل صرفهجویی یا توهمفروشی
کامیار فکور: اخیرا پیشنهادی با هدف دوگانه ترغیب به کاهش مصرف آب و تامین مالی پروژههای صرفهجویی، از سوی دفتر برنامهریزی کلان منابع آب و تلفیق بودجه شرکت مدیریت منابع آب ایران برای توسعه بازار بهرهوری آب ارائه شده است. این طرح مناقشهبرانگیز، در نشست تخصصی «یک جرعه با علوم انسانی» که به همت کمپین زاگرس مهربان برگزار شد، به نقد و بررسی گذاشته شد. سازکار اصلی طرح بر این مبنا استوار است که با تعیین یک «سطح بهرهوری مطلوب» برای تمامی مشترکین، مصرف مازاد بر این سطح الزاما باید با خرید «گواهی صرفهجویی» از بورس جبران شود؛ رویکردی که کنترل مصرف و تامین بودجه پروژههای کلان را بهصورت همزمان هدف گرفته است. با این وجود، بهباور منتقدان، اتکای این طرح به بورس در شرایط اقتصادی پرفساد و تورمی ایران، خطر «توهمفروشی»، تولید گواهیهای تقلبی و در نهایت تحمیل هزینه هدررفتهای بزرگ به قشرهای عادی جامعه را در پی دارد و راهحل حقیقی را در مهار سودجویی و وضع مالیاتهای تصاعدی سنگین بر درآمدهای بالا میدانند.
طرح بازار بهرهوری آب، محصول تحلیلهایی است که معتقدند؛ راهکارهای فنی برای عبور از بحران آب از دههها پیش شناخته شدهاند، اما ابزارهای مالی و نهادی لازم برای اجرای آنها در اختیار مدیران قرار نداشته است.
از بیعملی تا الزام برنامهای
این طرح در راستای تحقق اهداف کلان کشوری، بهویژه الزامات برنامه هفتم پیشرفت، که بر ارتقای بهرهوری و اصلاح الگوهای مصرف تاکید دارد، تعریف شده است.
براساس تحلیل طراحان، مدیریت متمرکز و دولتی آب، بهویژه در بستری با میلیونها مصرفکننده خرد و پراکنده، با ناکارآمدی روبهرو بوده و نیازمند سازکارهایی برای انتقال مسئولیت و سرمایهگذاری به بخش خصوصی است. بازار بهرهوری آب، ابزاری است که ادعا میشود میتواند با تکیه بر مکانیزمهای اقتصادی، انگیزه لازم برای سرمایهگذاری در صرفهجویی و اعمال محدودیت بر پرمصرفها را فراهم آورد.
ساختار بنیادین این طرح بر مبادله یک کالای غیرفیزیکی به نام «گواهی صرفهجویی آب» استوار است که در بورس مبادله خواهد شد. عرضهکنندگان در این بازار، شرکتهای خصوصی یا دولتی هستند که پروژههایی با هدف کاهش مصرف یا هدررفت آب اجرا میکنند. پس از اجرای طرح و احراز صرفهجویی واقعی توسط نهادهای ناظر، میزان آب صرفهجوییشده به «گواهی صرفهجویی» تبدیل و در بورس عرضه میشود. پروژههایی مانند نصب کنتورهای هوشمند، احداث و بهسازی سردهنهها و کاهش هدررفت آب شرب در اولویت این طرح قرار دارند.
از طرف دیگر، تقاضا برای خرید این گواهیها از 3 گروه اصلی، یعنی بهرهبرداران غیربهرهور، متقاضیان جدید و بخشهای کلان شکل میگیرد.
تا آنجا که به بهرهبرداران غیربهرهور برمیگردد، تمامی مشترکین و بهرهبرداران (در بخشهای کشاورزی، صنعت، خدمات و شرب) که مصرف آب آنها از «الگوی بهرهوری مطلوب» تعیینشده توسط کمیسیون فراتر رود، موظف هستند مازاد مصرف خود را با خرید گواهی صرفهجویی از بورس جبران کنند.
درباره متقاضیان جدید نیز، در مناطقی که توان توسعه برداشت آب وجود ندارد (مناطق تنش آبی بالا)، متقاضیان جدید برای تامین نیاز آبی خود باید بهصورت کامل از طریق خرید گواهی صرفهجویی اقدام کنند.
در نهایت نیز مشترکین و بهرهبرداران با مصارف بالا، نظیر کشت و صنعتها و اراضی بالای ۱۰ هکتار، مکلف شدهاند که در سال اول اجرای طرح، حداقل ۱۰ درصد از کل نیاز آبی خود را از طریق این بازار تامین کنند.
سازکار مالی و ضریب الزام مشارکت
برخلاف بازارهای اختیاری، این طرح از یک مکانیزم اجباری برای هدایت تقاضا به بورس استفاده میکند. وزارت نیرو مکلف است برای ترغیب پرمصرفها به تامین آب مازاد بر الگو از طریق بورس، یک «ضریب الزام مشارکت» اعمال کند. این ضریب بهمیزان ۲ برابر نرخ آب عرضهشده در بازار بهرهوری تعیین شده است. به این ترتیب، مصرف مازاد بر الگو بدون خرید گواهی، بسیار گرانتر از تامین آن از طریق بازار تمام میشود.
همچنین براساس تبصرههای مصوبه، ۵۰ درصد از منابع حاصل از اعمال همین ضریب الزام مشارکت، به ایجاد و تجهیز «صندوق حمایت از طرحهای ارتقای بهرهوری و کاهش مصرف آب» اختصاص مییابد. این صندوق، نقش یک پشتوانه مالی برای تضمین و توسعه پروژههای آتی صرفهجویی را ایفا خواهد کرد.
پایلوتهای اجرایی و محدودیتهای جغرافیایی
طرح بازار بهرهوری آب در ابتدا در قالب دو پایلوت بزرگ عملیاتی خواهد شد تا عملکرد آن در عمل مورد ارزیابی قرار گیرد؛ یعنی پایلوت شهری و کشاورزی.
تمرکز بر کاهش هدررفت آب شرب در محدودههای مطالعاتی اولویتدار (نظیر شیراز) است. در این بخش، تامین مالی پروژهها از طریق اعمال اضافه هزینه طرح ارتقای بهرهوری در قبض آب مشترکین خانگی که بیش از دوبرابر الگو مصرف میکنند، انجام خواهد شد.
درباره پایلوت کشاورزی نیز متمرکز بر نصب شمارشگر (کنتور) هوشمند حجمی بر روی چاههای کشاورزی در ۸۹ محدوده مطالعاتی با تنش آبی بالا است. این پروژه با هدف جلوگیری از اضافه برداشت آبهای زیرزمینی و تحقق صرفهجویی در این بخش برنامهریزی شده است.
همچنین، برای جلوگیری از آثار نامطلوب انتقال آب مجازی، در این طرح محدودیتهای جغرافیایی اعمال شده است. فروش گواهی صرفا از یک محدوده مطالعاتی به محدوده دیگر با تنش آبی یکسان و یا کمتر امکانپذیر است. این بدان معناست که یک منطقه کمتنش نمیتواند صرفهجویی خود را به یک منطقه پرتنش بفروشد و مسئولیت حفظ منابع در هر محدوده حفظ خواهد شد.
چالشهای و پرسشهای بنیادین
آب یک حق اکولوژیک و اجتماعی ـ زیستی محسوب میشود؛ به این معنا که دسترسی به آن برای بقای محیطزیست طبیعی و محیطزیست انسانی باید تضمین شود. این حق، قابل مبادله یا سوداگری نیست. با این حال، واقعیت اقتصادی ایران، که ناشی از سیاستهای دولتی شکستخورده در تخصیص یارانه با رویکردهای اتلافگرایانه بوده است، نشان میدهد که نرخ ناچیز و عمدتا یارانهای آب، منجر به پدیده «ارزانی فاجعهبار» و بیتوجهی گسترده به هدررفت شده است. بنابراین، برخی از کارشناسان بر ضرورت اعمال سنگینترین جریمههای اقتصادی و تنبیهی برای هر فرد یا نهادی که این حق جمعی را هدر میدهد، تاکید میکنند. اما، تا آنجا که به طرح «بازار بهرهوری آب» برمیگردد، این طرح جریمه موثر را به یک فرصت مالی برای بخش خاصی از اقتصاد تبدیل میکند؛ با این توجیه که طرح، رغبتی برای سرمایهگذاران برای ورود به طرحهای صرفهجویی ایجاد میکند.
طرح بازار بهرهوری آب از مکانیزمی قوی برای ایجاد تقاضا استفاده میکند؛ اعمال ضریب الزام مشارکت به میزان دوبرابر نرخ بازار گواهی بر مصرف مازاد بر الگوی بهرهوری. این فشار مالی برای هدایت پرمصرف بهسمت بورس، در ظاهر یک جریمه است. اما جریمه باید دارای خاصیت بازدارندگی و خاصیت جبران خسارت عمومی باشد. طرح بازار بهرهوری، خاصیت بازدارندگی را با خاصیت «تامین مالی خصوصی» جایگزین کرده است. در واقع بهجای آنکه جریمه مازاد مصرف مستقیما به جبران خسارات اکولوژیک یا تامین مالی زیرساختهای عمومی بازگردد، صرف خرید گواهی از سرمایهگذارانی میشود که پروژه صرفهجویی را اجرا کردهاند. این بهمعنای تبدیل یک مجازات عمومی به یک انگیزه سودآوری خصوصی است.
جریمه دوبرابری، بر اساس نرخ مبادلهشده در بورس محاسبه میشود. این قیمت، بهای یک مشتق مالی برای صرفهجویی است، نه ارزش واقعی و تمامشده آب از دست رفته (شامل هزینههای بیرونی اکولوژیک، فرونشست زمین و اثرات اجتماعی). بنابراین، جریمه اعمالشده، هرچند از نظر صوری، سنگین بهنظر میرسد، اما همچنان با ارزش اکولوژیک تخریبشده فاصله عمیقی دارد.
اما یکی از مسائل کلیدی، «مجوز هدررفت» با پرداخت هزینه است. با خرید گواهی، فرد پرمصرف عملا مجوز قانونی برای مصرف مازاد خود را خریداری کرده است. این شبیه به سیستم «تجارت کربن» است که در آن، صنایع آلاینده بهجای کاهش آلایندگی، حق آلایندگی را میخرند. این مکانیسم، هدررفت را در یک چارچوب مالی مشروعیت میبخشد و ماهیت غیراخلاقی هدررفت آب را تضعیف میکند.
تولید نابرابری جدید با ابزار «صندوق حمایت»
طرح پیشنهاد میدهد که ۵۰ درصد از درآمد حاصل از ضریب الزام مشارکت (جریمه پرمصرفها) به «صندوق حمایت از طرحهای ارتقای بهرهوری» اختصاص یابد. اما ساختار مالی صندوق بهگونهای است که بقا و قدرت مالی آن، عملا به استمرار مصرف غیربهرهورانه و ادامه پرداخت جریمه توسط پرمصرفها وابسته است. این یک تناقض ساختاری است که انگیزه اصلی سیستم را برای کاهش مصرف تضعیف میکند. از طرف دیگر، این صندوق، قرار است برای تامین مالی پروژههای بهرهوری به کار رود. در غیاب کنترل شدید اجتماعی ـ سیاسی، این احتمال وجود دارد که تسهیلات این صندوق بهنفع سرمایهگذاران بزرگ (بخش خصوصی و صنایع کلان) که توان اجرای پروژههای بزرگ صرفهجویی را دارند، هدایت شود. در این حالت، پول حاصل از جریمه مشترکین خرد، ممکن است بهعنوان یارانه ریسک و سرمایه برای پروژههای بزرگ عمل کند.
همچنین از آنجایی که دولت در کنترل چاههای غیرمجاز ناتوان است، این جریمههای سنگین عمدتا بر مشترکین رسمی (کشاورزان دارای پروانه، صنایع شفاف) اعمال میشود. این امر ناعادلانه است و بار اصلاحات را بر دوش کسانی میاندازد که در چارچوب قانون عمل میکنند، در حالی که متجاوزین اصلی همچنان خارج از این بازار رسمی فعالیت میکنند.
در مجموع جریمه باید حق مردم و اکوسیستم را جبران کند؛ نه اینکه به انگیزه سودآوری برای بخش خصوصی تبدیل شود. این طرح، منافع عمومی را به سود بخش خاصی از اقتصاد منحرف میکند. نرخ گواهی در بورس یک نرخ متغیر و سوداگرانه است و لزوما هیچ تناسبی با ارزش حیاتی و اکولوژیک آب از دست رفته ندارد. این جریمه دوبرابری، جریمهای بر اساس بهای مالی است، نه ارزش زیستی ـ اجتماعی آب. بنابراین، بهدلیل پایین بودن نرخ مالی آب در بورس، جریمه واقعی عمق و خاصیت تنبیهی لازم را نخواهد داشت. طرح وزارت نیرو به پرمصرف این امکان را میدهد که با پرداخت هزینه، گناه اکولوژیک خود را پاک کند. بهجای اینکه مصرف مازاد یک امر غیرقابلقبول باشد که باید متوقف شود، تبدیل به یک گزینه مالی قابل خرید میشود. این مکانیسم، ماهیت غیراخلاقی هدررفت آب را تضعیف کرده و هدررفت را در یک چارچوب اقتصادی مشروع میبخشد.
ذکر یک مثال روشنکننده است. تصور کنید پلیس به متخلف جریمه سنگینی میکند که مستقیما به حساب دولت واریز میشود تا صرف نگهداری از جادهها یا بهبود امنیت عمومی شود. هدف از این جریمه ترساندن متخلف از تکرار تخلف و جبران خسارت عمومی است، اما مالیسازی جریمه در این مثال باعث میشود دولت بگوید متخلف میتواند جریمه سرعت را با خرید یک «گواهی رانندگی امن» از یک شرکت خصوصی که دستگاههای کاهش سرعت تولید میکند، جبران کند. در این حالت جریمه متخلف مستقیما به آن شرکت میرسد. در مثال دوم، متخلف هنوز جریمه شده، اما پول وی بهجای جبران خسارت عمومی، به یک بخش خصوصی سرازیر شده و در واقع، دولت بهجای تنبیه، در حال تامین مالی یک صنعت خصوصی با پول جریمهکنندگان است.
از کالاییسازی آب تا توهمفروشی بهرهوری
عباس محمدی، کنشگر محیطزیست در یادداشتی در خبرآنلاین درباره مصوبه پیشنهادی ارتقای بهرهوری آب نوشت: قرار است برای مصرفکنندگان آب یک «سطح بهرهوری» تعیین شود و تا این سطح، آب به نرخ پایین عرضه گردد و برای سطح مصرف بالاتر، مصرفکننده مکلف به خرید «گواهی صرفهجویی» از بورس شود. این گواهیها مربوط است به طرحهای صرفهجویی در مصرف آب، تولید وسایل کاهنده مصرف، خودداری از برداشت آب از چاهها، بازچرخانی، تفکیک آب خاکستری، و مانند اینها که به بورس ارائه شده است. بهگفته سخنگوی صنعت آب «در این سازوکار هیچ قطره آبی معامله نمیشود» بلکه در یک جا سهمیه آب بیشتری در ازای یک صرفهجویی در جایی دیگر تخصیص مییابد. او تاکید داشت که این سازکار تفاوت اساسی با سازکارهای متداول در بازارهای آب دیگر دارد. گو اینکه معتقد بود «بازار کربن» که در امریکا ابداع شده، بازار موفقی در مهار کربن بوده و میتواند الگویی برای استناد باشد.
وی افزود: من معتقدم که بازارهای بورس برپایه کالایی کردن هرگونه تولید صنعتی و کشاورزی و خدماتی و فرهنگی بنا شده و بهعلاوه تا حدود زیادی هم مبتنی است بر توهمفروشی؛ یعنی غالباً گردانندگان پرقدرت یا دولتها به روشهای گوناگون، از جمله با سفتهبازی، بهای سهام را بالا و پایین میکنند. به این ترتیب، بهای سهام در بسیاری مواقع تناسبی با ارزش واقعی یا حتی نرخ بازار آن کالا یا خدمات ندارد.
این کنشگر محیطزیست بیان کرد: در نظامهای اقتصادی پرفساد یا در کشورهایی که نرخ تورم بالا دارند و ارزش پول ملی پیوسته کاهش مییابد (مانند ایران) هرگونه اتکا به بورس بسیار پرریسک است. حال تصور کنید که یک پدیده طبیعی مانند آب که استفاده منصفانه از آن حق همه مردم یک سرزمین است، حتی بخشی از آن در چنین بازار پرایرادی معامله شود. اصلا دور از ذهن نیست که قدرتمندان بازار یا دولت با تعیین «سطح بهرهوری»های دلخواه سهم بزرگی از آنچه را که حق طبیعی همگان است، در اختیار مصرفکنندگان بزرگ آب قرار دهند. این مصرفکنندگان هم که غالبا با ادعای تولید و اشتغالزایی خود را از جامعه و در بسیاری موارد از دولت بستانکار میدانند، هزینهای را که بابت خرید «گواهی صرفهجویی» پرداختهاند، با بالا بردن نرخ کالای خود جبران و در واقع بر گرده مردم عادی تحمیل میکنند.
محدی تصریح کرد: نکته دیگر این که نقش سازکارهایی مانند بازار کربن که ایده بازار بهرهوری آب از آن الگو گرفته، در کاهش انتشار کربن یا کاهش مصرف انرژی مورد تردید جدی است. آمارهای جهانی نشان میدهد که در دهه ۱۹۶۰ دیاکسیدکربن هوا با نرخ سالانه 0.6 پیپیام افزایش مییافت. این نرخ در دهه 80 به 1.6 رسید، در دهه 90 ، 1.5بود و در سالهای ۲۰۱۵ تا ۲۰۲۴ به ۲.۶ پیپیام در سال افزایش یافته است.
وی در ادامه گفت: به نظر میرسد بازار کربن فقط مسیر دیگری است که برای تجارت گشوده شده و در عمل به آلودهکنندگان بزرگ اجازه میدهد که همچنان زمین را بیالایند و آلودگی را از نقطهای به نقطه دیگر (بهویژه کشورهای جنوب) منتقل کنند. در حالی که چاره واقعی در پایان دادن به مصرف سوختهای فسیلی، مهار زدن بر تولید و سودجویی پایانناپذیر و وضع مالیاتهای تصاعدی سنگین برای درآمدهای بالا و صرف آن برای حفظ سرمایههای طبیعی همگانی است. شبیه اتفاقی که در عمل برای بازار کربن رخ داده میتواند در بازار بهرهوری آب رخ دهد؛ یعنی بهجای کاستن از مصرف کل، مصرف آب را از حوزه مصرفکنندگان خرد به حوزه شرکتهای بزرگ و دارندگان قدرت منتقل و افزایش هزینهای هم به مردم عادی تحمیل کنند.
محمدی گفت: در نظام اداری فاسد که شوربختانه فساد خود را همچون یک بیماری واگیر به قشرهای گوناگون جامعه تسری داده، تصور شکلگیری یک بازار آب سالم و منصفانه دور از ذهن است و بیشتر محتمل است که گواهیهای صرفهجویی دروغین تولید و توزیع شود و پولهایی به جیب مدعیان ساخت دستگاههای کاهنده مصرف و مشغولان حوزه «سبزشویی» سرازیر شود. البته سخنگوی صنعت آب ایجاد یک «نهاد تنظیمگر مستقل» و «سامانه فسادزدایی» را هم از ابزارهای لازم برای کاهش بارگذاری بر منابع آب برشمرده است، اما راهاندازی بازار آب که به آن اقدام شده، پیش از مبارزه فراگیر و موثر با فساد، و پیش از پدید آمدن و قدرت یافتن نهاد مستقلی که بتواند بازار را تنظیم و عموم مردم را در تصمیمگیریهای مربوط به آب دخیل کند و زودتر از آنکه نظام حکمرانی خوب مستقر شود، نواختن بوق از سر گشاد آن است.
این کنشگر محیطزیست بیان کرد: همچنین ضرورت مطلق دارد که پیش از راهاندازی بازار آب، همه طرحهای سدسازی و انتقال آب در دست اجرا متوقف شوند و طرحهای در حال بهرهبرداری توسط مردم و کارشناسان مستقل ارزیابی شوند که تا چه حد در رسیدن به هدفهای ادعایی موفق بودهاند. یادآور میشوم که امروزه در شرایطی به وضعیت بسیار وخیم آب رسیدهایم که طراحان بازار بهرهوری و دیگر ایدهپردازان و منتقدان داخل وزارت نیرو، در اجرای طرحهای قبلی مشارکت کامل داشتهاند.
سخن پایانی
در مجموع، طرح بازار بهرهوری آب یک آزمایش بزرگ مالی است که بهجای اصلاح نظام حقوقی شکستخورده آب، سعی دارد راهکار را در قلب بازار سرمایه پیدا کند. این طرح، بحران اکولوژیک را بهعنوان یک فرصت سرمایهگذاری تعریف میکند. باوجود سازکار اجباری برای جریمه پرمصرفها (ضریب دوبرابر)، نقد اصلی اینجاست که این سیستم در واقع جریمه را به یک ابزار مالیسازی تبدیل میکند. بهبیان صریحتر، این بازار بهای مالی صرفهجویی را از پرمصرف میگیرد تا به انگیزه سودآوری برای سرمایهگذار تبدیل شود؛ در حالی که ارزش زیستی و اکولوژیک آب از دست رفته همچنان در بورس نادیده گرفته شده و بدون جبران باقی میماند. در بستری با فساد ساختاری و سوداگری افسارگسیخته، این طرح نهاد بورس، بهجای تضمین پایداری، خطر توهمفروشی گواهیها و انتقال نابرابر بار مالی به کشاورزان و مشترکین خرد را بههمراه دارد. راهکار واقعی اما در استقرار حکمرانی عادلانه، توقف طرحهای مخرب و اعمال مالیاتهای تصاعدی بر سودهای کلان متمرکز است تا از این پس، هزینه ویرانی مستقیما از کسانی اخذ شود که ثروت خود را بر گرده منابع آبی که حق عمومی است، بنا کردهاند.
