تکالیف زیانآور
تسهیلات تکلیفی اغلب با هدف حمایت از اقشاری خاص و تقویت بنیه اقتصادیشان پرداخت میشوند؛ بر همین مبنا میتوان این اقدام، اقدامی مطلوب و کارآمد ارزیابی کرد، اما نکتهای هم در این باره مطرح است که مربوط میشود به پیامدهای اجرای این سیاست در نظام بانکی و بودجهای کشور؛ پیامدی بهنام ناترازی بودجهای و بانکی، زیرا این تسهیلات میتوانند تاثیرات منفی قابلتوجهی در نظام بانکی و سایر بخشها داشته باشند. از جمله چالشهای اقتصادی این تسهیلات، کاهش سودآوری بانکهاست. در واقع، تسهیلات تکلیفی معمولا با نرخ سود پایین ارائه میشوند که میتواند سودآوری بانکها را کاهش دهد. گزارش پیش رو نگاهی است به سیاست تسهیلات تکلیفی و پیامدهای اجرای آن.
اظهارات معاون تنظیمگری و نظارت بانک مرکزی در انتقاد از حجم بالای تسهیلات تکلیفی که اول آذر در رونمایی از سامانه «سین» مطرح شد، بار دیگر اهمیت تراز بودن بودجه را به سیاستگذاران پولی و مالی دولت گوشزد کرد، زیرا این ناترازی، اثر خود را در جاهای دیگری چون فشار بر سیستم بانکی بهویژه بانکهای دولتی میگذارد و این ناترازی با تشدید پایه پولی و نقدینگی، نرخ تورم را افسارگسیخته بالا میبرد.
فرشاد محمدپور، معاون تنظیمگری و نظارت بانک مرکزی با انتقاد از حجم بالای تسهیلات تکلیفی گفته است: میزان مطالبات بانکها از دولت و نهادهای دولتی بسیار بالا و حتی از کل ناترازی سیستم بانکی نیز بیشتر است.
وی با اشاره به سهم بانکها در ناترازی نقدینگی در کشور تاکید کرد: در گذشته، سهم بانکهای خصوصی از ناترازی نقدینگی حدود ۶۵ تا ۷۰ درصد بود، اما در حال حاضر ۸۳ درصد ناترازی مربوط به بانکهای دولتی و تنها ۱۷ درصد مربوط به بانکهای خصوصی است. این مهم حاکی از آن است که باید درباره شیوه تعامل دولت با بانکها تصمیم فوری گرفته شود.
وی افزود: حجم تسهیلات تکلیفی بسیار بیشتر از توان واقعی بانکهاست. الزام قانونی به پرداخت این تسهیلات، بهویژه برای بانکهای دولتی، موجب شده برخی بانکهای تراز به سمت ناترازی حرکت کنند.
تسهیلات تکلیفی چیست؟
تسهیلات تکلیفی بانکها بهعنوان یکی از ابزارهای سیاستگذاری اقتصادی و اجتماعی نقش مهمی در تحقق اهداف کلان اقتصادی و حمایت از بخشهای خاص جامعه ایفا میکند. این تسهیلات اغلب با نرخ سود ترجیحی و شرایط خاص ارائه میشوند و هدف از ارائه آنها حمایت از بخشهایی مانند خانوار، کشاورزی، صنایع کوچک، مسکن و اقشار کمدرآمد است. بهطور کلی این تسهیلات در ایران براساس قوانین برنامه توسعه، بودجه سالانه یا مصوبات بانک مرکزی مصوب و تکلیف میشوند.
حمایت از بخشهای محروم، کمک به اقشار کمدرآمد و مناطق محروم، توسعه بخشهای خاص همچون کشاورزی، صنایع کوچک و مسکن؛ تحقق اهداف کلان اقتصادی از جمله کمک به رشد اقتصادی، کاهش بیکاری و تورم و عدالت اجتماعی و توزیع عادلانه منابع مالی در جامعه از جمله اهدافی است که برای پرداخت این تسهیلات در نظر گرفته میشود.
درباره انواع تسهیلات تکلیفی که در سالهای اخیر در دستور کار دولتها بوده میتوان به وامهای کمبهره برای کشاورزان، تسهیلات مسکن و وامهای خرید یا ساخت مسکن برای اقشار کمدرآمد، تسهیلات اشتغالزایی و وامهای حمایتی برای ایجاد کسبوکارهای کوچک، تسهیلات دانشبنیان و حمایت از شرکتهای نوپا و فناورانه و همچنین تسهیلات حمایت از ازدواج و فرزندآوری اشاره کرد.
بهگزارش ایرنا، در سالهای اخیر سهم تسهیلات تکلیفی بهویژه در حوزه ازدواج و فرزندآوری و اشتغالزایی در بودجههای سنواتی بسیار پررنگ بوده و حتی کارشناسان این تسهیلات را یکی از علل ناترازی بودجه میدانند.
مشکلات و چالشهای تسهیلات تکلیفی
باوجود اهداف مهمی که برای تسهیلات تکلیفی فهرست میشود، این تسهیلات میتوانند تاثیرات منفی قابلتوجهی در نظام بانکی و سایر بخشها داشته باشند؛ از جمله چالشهای اقتصادی این تسهیلات، کاهش سودآوری بانکهاست. در واقع، تسهیلات تکلیفی معمولا با نرخ سود پایین ارائه میشوند که این امر میتواند سودآوری بانکها را کاهش دهد.
براساس یک بررسی که پژوهشکده پولی و بانکی درباره تسهیلات تکلیفی انجام داده، ممکن است برخی از دریافتکنندگان تسهیلات توانایی بازپرداخت وام را نداشته باشند؛ از همین رو بانکها را با مطالبات غیرجاری مواجه کنند که خود بر کاهش بیشتر سود بانکها خواهد افزود. حتی امکان سوءاستفاده از این تسهیلات توسط افراد یا شرکتهای غیرواقعی نیز وجود دارد که به تخصیص غیربهینه منابع منتهی خواهد شد.
همچنین باید توجه داشت افزایش حجم تسهیلات تکلیفی نظر به نرخ سود ترجیحی آنها میتواند فشار مالی بر بانکها وارد کند.
درباره پیامد دیگر این موضوع میتوان گفت هرچند تسهیلات تکلیفی میتوانند به رشد بخشی از جامعه کمک کنند، اما در صورت نبود مدیریت صحیح ممکن است باعث افزایش تورم در جامعه شود.
در کنار چالشهای اقتصادی، چالشهای حقوقی این نوع تسهیلات نیز هزینههای مختلفی را به کل اقتصاد تحمیل میکند که میتوان به تعارض این تسهیلات با استقلال بانک مرکزی و مسئولیت مدنی بانکها و تعارض منافع بین دولت بانکها سهامداران بانکها و سپردهگذاران اشاره کرد.
دلیل تمایل دولتها به پرداخت تسهیلات تکلیفی
در نگاه کلی، دولت بهعنوان نهاد حاکم در هر کشور، مسئول اصلی تامین منافع عمومی و رفاه جامعه و موظف است زیرساختهای لازم را برای تضمین امنیت اقتصادی و اجتماعی و توزیع عادلانه منابع در میان اقشار مختلف جامعه فراهم کند.
با این وجود در شرایطی که کشور با چالشهای اقتصادی شدید مانند تحریمها، تورم بالا، کاهش درآمدهای ملی و کسری بودجه مواجه است، دولت ممکن است توانایی لازم برای انجام کامل این وظایف را نداشته باشد. در چنین شرایطی ناگزیر است بخشی از مسئولیتهای خود را به نهادهای دیگر از جمله بانکها منتقل کند.
بانکها بهعنوان نهادهای مالی قدرتمند و تاثیرگذار در اقتصاد، نقش محوری در گردش مالی، تامین سرمایه و حمایت از بخشهای مختلف اقتصادی ایفا میکنند و در شرایطی که دولت قادر به تامین کامل منافع عمومی نیست، بانکها بهعنوان بازوی اجرایی دولت در نظر گرفته میشوند و وظایفی همچون تامین مالی پروژههای زیربنایی، حمایت از کسبوکارهای کوچک و متوسط ارائه تسهیلات ارزانقیمت به اقشار کمدرآمد و حتی مشارکت در برنامههای اجتماعی را بر عهده میگیرند.
این انتقال مسئولیت گرچه ممکن است در کوتاهمدت به کاهش فشار بر دولت کمک کند، اما فشار قابلتوجهی را به نظام بانکی وارد میسازد. بهطور کلی، موضوع تسهیلات تکلیفی چالشهایی را ازجمله تعارض تسهیلات تکلیفی با استقلال بانک مرکزی، مسئولیت مدنی بانکها و تعارض منافع بهوجود آورده است.
نقض استقلال بانک مرکزی
در اغلب ساختارهای اقتصادی جهان، بانک مرکزی نهادی مستقل است که ثبات اقتصادی و سلامت نظام بانکی را دنبال میکند، اما تسهیلات تکلیفی اغلب با دستورات مستقیم دولت به بانکها تحمیل میشوند و این موضوع بهگونهای استقلال بانک مرکزی را نقض میکند.
گرچه استقلال بانک مرکزی در مواد ۲ و ۱۰ قانون بانک مرکزی موردتایید قرار گرفته تا بتواند به کنترل و کاهش تورم کمک کند، اما در عمل در قالب قوانین بودجه سنواتی، تسهیلات تکلیفی به نظام بانکی تحمیل میشود که این امر میتواند سیاستگذاریهای نهاد ناظر در کنترل تورم را تحت شعاع قرار دهد، زیرا پرداخت تسهیلات ارزان به بخشهای مختلف اقتصاد بدون هماهنگی با بانک مرکزی موجب افزایش نقدینگی و رشد تورم میشود.
البته دولت نیز میتواند با مصوبات هیات وزیران بانکها را ملزم به پرداخت بخشی از این تسهیلات تکلیفی با نرخهای ترجیحی کند؛ در حالی که تنظیم نرخ سود و حجم تسهیلات باید تحت نظارت بانک مرکزی و مبتنی بر سیاستهای پولی باشد.
در حقیقت، در شرایطی که بانک مرکزی با اعمال سیاستهای انقباضی بهدنبال کنترل تورم از مسیر کنترل رشد پایه پولی است، اینگونه تسهیلاتدهی سبب میشود ابزارهایی مانند نرخ سود بینبانکی یا نسبت ذخیره قانونی اثرگذاری خود را از دست بدهد و سیاستهای بانک مرکزی خنثی شود.
تسهیلات تکلیفی و مسئولیت مدنی بانکها
بانکها بهعنوان نهادهای مستقل موظف به رعایت حقوق سهامداران و سپردهگذاران خود هستند، اما تحمیل تسهیلات تکلیفی آنها را در تضاد منافع قرار میدهد. در واقع بانک از یک سو مسئولیت پاسخگویی به دولت و اجرای سیاستهای کلان را برعهده دارد و از سویی دیگر مسئولیت حقوقی در قبال زیان سپردهگذاران و سهامداران برعهده آن است، زیرا سپردهگذاران براساس مفاد قانون عملیات بانکی بدون ربا، حق دریافت سود متناسب با منابع خود را دارند، اما اختصاص بخش بزرگی از منابع بانکها به تسهیلات تکلیفی کمبازده عملا حقوق مادی سپردهگذاران را نقض میکند.
کاهش سودآوری بانکها بهدلیل تسهیلات تکلیفی آنها را به سمت پذیرش ریسک بیشتر سوق میدهد تا کسری درآمد را جبران کنند که این موضوع احتمال ورشکستگی بانکها و از دست رفتن اصل سپردهها را افزایش میدهد.
اختصاص بخشی از سپردهها به حوزه تسهیلات تکلیفی آن هم بدون اطلاع سپردهگذاران بهنوعی برای بانک موجبات مسئولیت مدنی را فراهم میسازد و آنها را ملزم میکند خسارت وارده به سپردهگذاران را جبران کنند.
ضمن اینکه تسهیلات تکلیفی با تزریق نقدینگی بدون پشتوانه افزایش تورم را تسریع میبخشند که این موضوع در نهایت سبب کاهش ارزش واقعی سپردهها و نقض حق حفظ قدرت خرید سپردهگذاران میشود.
از سویی دیگر ممکن است تسهیلات تکلیفی در اخذ تضامین معتبر و کافی با سایر تسهیلات متفاوت باشد؛ از این رو زیانهایی را بر شبکه بانکی در وصول مطالبات وارد کند.
نقض حق شفافیت و اصل رضایت
طبق اصل ۲۲ قانون اساسی «اموال افراد از تعرض مصون است؛ مگر آنکه این موضوع با حکم قانون صورت پذیرد. از سویی دیگر، مفاد قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷ شفافیت در عملکرد نهادها را الزامی میداند اما در عمل مشاهده میشود که سپردهگذاران اغلب از چگونگی استفاده از منابع خود در تسهیلات تکلیفی بیاطلاعاند. در واقع بانکها معمولا گزارشی درباره ریسکهای ناشی از این تسهیلات ارائه نمیکنند.
در واقع قوانین و مقررات بانک را ملزم کرده تا بخشی از منابع خود را به تسهیلات تکلیفی اختصاص دهند؛ بدون آنکه سپردهگذار از ریسکهای آن مطلع باشد. باید توجه داشت نقض حقوق سپردهگذاران بانکها بر اثر تسهیلات تکلیفی صرفا یک مسئله اقتصادی نیست، بلکه نقض تعهدات حقوقی بانکها و دولت در قبال شهروندان محسوب میشود که حل این چالش در گرو همکاری سه قوه برای اصلاح قوانین، شفافسازی فرآیندها و جبران خسارت از طریق سازکارهای عادلانه است.
در واقع حفظ منافع سپردهگذاران بهعنوان ذینفعان اصلی نظام بانکی باید در کانون توجه قانونگذار و سیاستگذاران ذیربط قرار گیرد.
بهطور کلی تسهیلات تکلیفی در ایران علاوه بر چالشهای یادشده مسئولیتهای حقوقی پیچیدهای ایجاد میکنند که ریشه در تضاد منافع بین دولت، بانکها، سهامداران و سپردهگذاران دارد و این تضادها میتواند به نقض قوانین مدنی و شهروندی در قبال ذینفعان منجر شود.
صندوقهای اختصاصی، راه کاهش فشار به بانکها
بهدلیل مشکلاتی که تسهیلات تکلیفی برای نظام بانکی کشور ایجاد میکنند، کارشناسان پیشنهاد میکنند دولتها از ظرفیت صندوقهای اختصاصی استفاده کنند و با ایجاد این صندوقها که منابع آن از طریق بودجه عمومی تامین میشود، فشار بر بانکها را کاهش دهند؛ همچنانکه دولت چین از صندوقهای اختصاصی برای تامین مالی پروژههای زیربنایی و صنعتی استفاده میکند.
افزایش نقش بانک مرکزی در تصویب تسهیلات تکلیفی راهکار دومی است که میتوان در پیش گرفت؛ در این شیوه بانک مرکزی باید نقش موثرتری در تصویب و نظارت بر تسهیلات تکلیفی داشته باشد تا از حقوق بانکها و سپردهگذاران صیانت کند.
ایجاد مسئولیت حقوقی برای نهاد سیاستگذار راهکار سوم است که باید از طریق پیشبینی سازکارهایی در لایحه بانکداری پیگیری شود تا نهادهای تصمیمگیرنده در قبال تصمیمات خود در حوزه تسهیلات تکلیفی دارای مسئولیت حقوقی شوند؛ بهعبارت دیگر اگر در نتیجه تصمیمات این نهادها خسارت یا آسیب مالی به بانکها وارد شود، آن نهاد باید مسئولیت حقوقی و کیفری این خسارات را بر عهده گیرد. ضمانت اجرایی این مسئولیتپذیری میتواند از طریق طرح دعوی بانک مرکزی در قوه قضاییه محقق شود.
توجه به تخصصی و توسعهای بودن بانک در ارائه تسهیلات تکلیفی خاص راهکار چهارم در ساماندهی این نوع تسهیلات است؛ این رویکرد نهتنها به افزایش کارآیی و هدفمندی تسهیلات کمک میکند، بلکه امکان نظارت و ارزیابی بهتر را نیز فراهم میسازد.
راهکار پنجم تضمین و بازپرداخت مابهالتفاوت سود در قوانین بودجه سنواتی توسط دولت و راهکار ششم در نظر گرفتن تمایز بین بانکهای ناتراز که با مشکلات مالی مواجهند و بانکهای سودده که از وضعیت مالی سالمی برخوردارند است تا در امور تنظیمگری و سیاستگذاری تسهیلات تکلیفی واقعبینانه عمل شود. به نظر میرسد با این راهکارها میتوان نظام بانکی را به سمت شفافیت، کارآیی و عدالت بیشتر سوق داد، زیرا نهتنها از حقوق سپردهگذاران محافظت میکند، بلکه به بهبود عملکرد نظام بانکی منجر میشود.
