چالش‌های حوزه حمل و نقل به‌ویژه در سال‌های اخیر بسار زیاد است، اما در ادامه به عمده‌ترین آنها اشاره خواهیم کرد.

نبود مرجع هماهنگ‌کننده ترانزیت

نخستین چالش در این گزارش نبود مرجع هماهنگ‌کننده ترانزیت در کشور است؛ درصورتی‌که همه مبادلات کشورهای کریدور شمال-جنوب و یک‌سوم مبادلات چین و اروپا از مسیرهای ایران انجام شود و میزان درآمد مستقیم حاصل از ترانزیت برای کشور را ۷۵ دلار برای هر تن در نظر بگیریم، به‌طور بالقوه امکان کسب درآمد ۱۱ میلیارد دلاری از این مسیر برای ایران وجود می‌داشت. ایران در زمره معدود کشورهایی است که از موقعیت بین‌المللی خاصی برای ترانزیت بار برخوردار است؛ اما به‌دلایل مختلف ازجمله ناهماهنگی‌های داخلی در امر سیاست‌گذاری در ترانزیت نتوانسته از مزیت‌های متنوع آن استفاده کند. فارغ از موضوع تحریم‌ها، برخی مشکلات داخلی نیز مانع از دستیابی و بهره‌برداری ایران از مزیت‌های فراوان ترانزیت و ظرفیت‌های بالقوه کشور در این زمینه شده است. یکی از مهم‌ترین مشکلات عدم هماهنگی میان دستگاه‌های متولی این بخش است.

چالش خودمالکی

چالش دوم حوزه حمل‌ونقل خودمالکی است؛ تا پایان سال ۱۴۰۰ به میزان ۸۷.۹ درصد مالکیت ناوگان حمل‌ونقل باری کشور خودمالکی (ملکی راننده و ملکی شخص دیگر) و ۱۲.۱ درصد دیگر به‌صورت شرکتی (ملکی شرکت/موسسه، ملکی شراکتی) بوده است. از نظر تعداد نیز از مجموع ۳۶۵ هزار وسیله نقلیه عمومی باری ۳۲۱ هزار دستگاه خودمالکی و ۴۴ هزار دستگاه به‌صورت شرکتی تملک شده است. در نبود شرکت‌های توانمند در حوزه حمل‌ونقل، با رانندگانی مواجهیم که تمامی مراحل حمل بار را خودشان به‌تنهایی انجام می‌دهند که این موضوع علاوه بر ایجاد مشکلات مضاعف برای رانندگان، مشکلاتی را برای سفارش‌دهنده بار نیز ایجاد می‌کند. مشکلات دیگری که به‌واسطه خودمالکی وجود دارد عبارت است از خودداری برخی از رانندگان در حمل برخی از بارها یا تردد در برخی مسیرها و عدم تردد در مسیرهای دیگر، عدم امکان هماهنگی‌های کلان به‌دلیل فراوانی و تعدد رانندگان خودروها و بهره‌وری پایین سیستم حمل‌ونقل (به دلیل ترددهای یکسرخالی، خواب بودن کامیون‌ها و...).

اتکای هزینه‌های جاری به درآمدها

چالش سوم حوزه حمل‌ونقل اتکای هزینه‌های جاری سازمان‌های زیربخشی حمل‌ونقل به درآمدهای آنها است؛ وزارت راه و شهرسازی در حوزه حمل‌ونقل دارای معاونت حمل‌ونقل است. سه سازمان هواپیمایی کشوری، سازمان بنادر و دریانوردی و سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای نیز ذیل وزارتخانه و در حوزه حمل‌ونقل فعالیت می‌کنند. همچنین در حوزه حمل‌ونقل، شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران، شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل کشور، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران و شرکت شهر فرودگاهی امام خمینی (ره) و صندوق توسعه حمل‌ونقل کشور از شرکت‌های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی هستند. بررسی منابع مالی سازمان‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه نشان می‌دهد این سازمان‌ها و شرکت‌ها عمدتا به‌صورت درآمد –هزینه اداره می‌شوند؛ هرچند بیشتر آنها زیانده بوده و در قسمت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به منابع عمومی وابسته‌اند. بررسی وظایف و ماموریت‌های شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی نشان می‌دهد این سازمان‌ها (و شرکت‌ها) همزمان وظایف تصدی‌گری، تنظیم‌گری و حاکمیتی را انجام می‌دهند که این وضعیت فرآیند سیاست‌گذاری، مسئولیت‌ها و مأموریت‌های آنها را تحت تاثیر قرار داده است.

نبود نهاد راهبر لجستیک

چالش چهارم حوزه حمل‌ونقل نبود نهاد راهبر لجستیک در کشور است؛ لجستیک به‌عنوان یکی از ارکان اصلی توسعه اقتصادی کشورها شناخته شده است. عملکرد لجستیک کشورها، عامل رشد اقتصادی و رقابت آنها در هر دو زمینه تجارت بین‌المللی و داخلی خواهد بود. سیاست‌گذاران، پیاده‌سازی سیاست‌های منسجم و پایدار را برای یکپارچه‌سازی زنجیره تامین نه‌تنها در کشورهای دارای بهترین عملکرد، بلکه در اقتصادهای نوظهور نیز به‌عنوان موتوری برای رشد ضروری می‌دانند. کشورهایی دارای عملکرد ضعیف در بخش لجستیک با هزینه‌های بالا روبه‌رو هستند. این امر نه‌تنها به‌دلیل هزینه‌های حمل‌ونقل بلکه به‌دلیل زنجیره‌های تامین غیرقابل اتکا است که مانع اصلی همگرایی و رقابت در زنجیره ارزش جهانی محسوب می‌شود. طبق اطلاعات گزارش شاخص‌ها و نماگرهای عملکرد لجستیک در سال ۲۰۱۸ متوسط شاخص لجستیک برای ۱۳ کشور منطقه که صادرات ایران به آنها از طریق جاده امکان‌پذیر است، معادل ۲.۵ است که این رقم از عملکرد ۱۱۴ کشور از ۱۶۰ کشور فهرست پایین‌تر است. ایران با رتبه ۶۴ و شاخص LPI ۲.۸۵ از تمامی کشورهای منطقه ‌جز ترکیه (با شاخص ۳.۱۵) وضعیت بهتری دارد. مقدار این شاخص برای عراق و افغانستان به‌عنوان دو مقصد مهم صادرات جاده‌ای کشور، به‌ترتیب ۲.۱۸ (رتبه ۱۴۸) و ۱.۹۵ (آخرین رتبه یعنی ۱۶۰) بوده است. رویکرد لایحه؛ دولت در قالب بند (پ) ماده (۵۷) این لایحه، وزارت راه و شهرسازی را به‌عنوان دستگاه سیاست‌گذار لجستیک در کشور تعیین کرده است. در پیشنهاد اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران تعیین جایگاه و ساختار نهاد فرابخش و سیاست‌گذار لجستیک برای نهاد متولی لجستیک مطرح شده است.

فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل

چالش پنجم فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل است؛ ناوگان باری کشور در پایان سال ۱۴۰۰ به‌طور متوسط سن ۱۹.۳ سال را داشته است. وسایل نقلیه عمومی باری زیر یک سال ۱.۷ درصد ناوگان باری کشور و وسایل نقلیه عمومی باری بالای ۵۰ سال ۱.۲ درصد ناوگان باری کشور را تشکیل داده است. بیشترین فراوانی به‌ترتیب مربوط به وسایل نقلیه باری با سن ۱۱ تا ۱۵ سال و ۶ تا ۱۰ سال بوده است. براساس آیین‌نامه اجرایی ماده (۸) قانون هوای پاک، احراز فرسودگی ناوگان از سن ناوگان مستقل شده است. در این آیین‌نامه ضمن تعریف سن مرز فرسودگی، پس از سن فرسودگی، ضرورت انجام آزمون‌های فنی مربوط و تعداد دفعات مراجعه به مراکز مکانیزه سنگین و نیمه‌سنگین معاینه فنی به سه بار در سال افزایش پیدا و ناوگانی که دو بار متوالی در آزمون معاینه فنی مردود شود، فرسوده تلقی می‌شود. فرسودگی ناوگان علاوه بر بهره‌وری پایین آسیب‌های زیست‌محیطی و اقتصادی بالایی نیز به همراه دارد. یکی از مهم‌ترین آسیب‌های اقتصادی مصرف بالای سوخت است. مصرف بالای سوخت علاوه بر زیان اقتصادی، اثرات مخرب زیست‌محیطی هم به همراه دارد.

موانع رقابتی شدن حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای

چالش ششم وجود موانع در رقابتی شدن حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای است؛ بین حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای در کشور توازن و تناسبی وجود ندارد. از کل بار جابه‌جا شده با روش زمینی، ۹۲ درصد حمل‌ونقل کالا در کشور در جاده‌ها و توسط کامیون‌ها انجام می‌شود و ۸ درصد نیز از طریق ریل صورت می‌گیرد. متوسط مسافت طی‌شده توسط یک کامیون در کشور، در سال ۱۴۰۰ برابر ۵۰۲ کیلومتر بوده است. این به‌معنای آن است که در حمل‌ونقل جاده‌ای حمل بار در فواصل طولانی‌تر از ۳۰۰ کیلومتر اتفاق می‌افتد؛ درحالی‌که در مسافت‌های بالاتر از ۳۰۰ کیلومتر باید حمل بار از طریق ریل صورت بگیرد. برای رفع موانع در رقابتی شدن حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای به مجموعه اقداماتی نیاز است که هم ضعف‌های زیرساختی در بخش حمل ریلی برطرف شود و هم برخی مزیت‌های یک‌طرفه که درحال‌حاضر به نفع حمل جاده‌ای است، تغییر کند و موازنه‌ای بین دو شق حمل‌ونقل ایجاد شود.

حکمرانی نامتوازن

چالش هفتم حکمرانی نامتوازن در بخش حمل‌ونقل کشور است؛ هم‌اکنون مقام سیاست‌گذار در بخش حمل‌ونقل کشور از یک‌سو و سیاست‌گذاران زیربخش‌های حمل‌ونقل همگی در سطح معاون وزیر راه و شهرسازی هستند، درحالی‌که حکمرانی موثر ایجاب می‌کند ضمن واگذاری کلیه تصدی‌های دولتی موجود در بخش حمل‌ونقل به بخش خصوصی، سازمان‌های زیربخشی حمل‌ونقل کوچک‌سازی و در سلسله‌مراتب اداری تحت مدیریت و راهبری مقام سیاست‌گذار و هماهنگ‌کننده شیوه‌های حمل‌ونقل، سازمان‌دهی شوند. یکی از مشکلات بخش حمل‌ونقل در حال‌ حاضر، تصدی‌گری دولت در این حوزه و عدم هماهنگی در وظایف حاکمیتی است. به‌طور خاص عدم هماهنگی در بخش‌های حاکمیت شیوه‌های مختلف حمل‌ونقل موجب شده که شاهد مدیریت جزیره‌ای در زیربخش‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت راه و دیگر نهادهای مسئول در این حوزه باشیم. اصلاح ساختار حاکمیت باید امکان رشد بیشتر و مشارکت بخش خصوصی را فراهم کند و از سوی دیگر حاکمیتی یکپارچه و کارآ ارائه دهد. باتوجه به تعدد مراجع تصمیم‌گیری در این حوزه (وزارت راه‌وشهرسازی، شهرداری‌ها، وزارت کشور، وزارت صنعت، معدن و تجارت، گمرک و...) نقش شوراهای عالی تصمیم‌گیری در این زمینه باید تقویت و ساختار سازمانی متناسب با این نیازها طراحی شود. همچنین در ساختار جدید باید نقش سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و بنگاهداری در شیوه‌های مختلف حمل‌ونقل تفکیک شده تا نقش حاکمیتی دولت به‌شکلی مطلوب انجام شود.

ضعف زیرساخت‌های شبکه ریلی

چالش هشتم حوزه حمل‌ونقل ناکافی بودن زیرساخت‌های شبکه ریلی کشور است؛ خطوط ریلی در دست بهره‌برداری کشور برابر ۱۳۹۵۴ کیلومتر، خطوط ریلی در دست مطالعه برابر ۶۳۱۲ کیلومتر و خطوط ریلی در دست اجرا برابر ۳۲۶۷ کیلومتر است. براساس اسناد بالادستی و طبق مطالعات طرح جامع حمل‌ونقل کشور، نیاز به توسعه شبکه ریلی به‌مراتب بیش از نیاز به توسعه شبکه جاده است و مزایای حمل‌ونقل ریلی نیز موجب شده در اسناد بالادستی متعددی بر اولویت حمل‌ونقل ریلی تصریح و تاکید شود؛ بااین‌حال در طول ۴۰ سال گذشته توسعه جاده‌ها با شتابی باورنکردنی و چند برابر توسعه ریلی صورت پذیرفته است. براساس اطلاعات موجود در طول ۴۳ سال گذشته خطوط ریلی تنها ۲.۵ برابر شده؛ درحالی‌که طول آزادراه‌ها طی همین مدت نزدیک ۲۰ برابر و طول بزرگراه‌ها نیز ۳۶.۸ برابر شده است. طول راه‌های اصلی نیز ۶.۷ برابر و راه‌های روستایی نیز بیش از ۵ برابر شده است؛ بنابراین در سال‌ها و دهه‌های گذشته نتایج سیاست‌ها و اقدامات اجرایی توسعه به‌شدت نامتوازن زیرساخت‌های جاده‌ای در برابر ریلی بوده است.

چند پیشنهاد کاربردی:

۱-به‌منظور کاهش هزینه‌های تمام‌شده کالاها و بهبود جهانی شاخص عملکرد لجستیک کشور، دولت موظف است جایگاه و ساختار نهاد فرابخش و سیاست‌گذار لجستیک را طی سال نخست برنامه ایجاد کند.

۲- در راستای اجرایی شدن ماده ۱۳ قانون سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی، دولت موظف است تا پایان سال دوم برنامه، باتوجه به ظرفیت قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی، امور حاکمیتی و سیاست‌گذاری حمل‌ونقل ریلی را جداسازی و امور تصدی‌گری شامل مدیریت و بهره‌برداری از شبکه ریلی که در چارچوب «نظام تنظیم مقررات ریلی» به تصویب هیات وزیران می‌رسد به شرکت‌های خصوصی فعال در حوزه ریلی واگذار کند.

۳- دولت مکلف است امکان نوسازی انواع ناوگان و بکارگیری فناوری‌های نوین و توسعه ظرفیت انواع ناوگان حمل‌ونقل جاده‌ای (خودروهای برقی و هوشمند، و همچنین زیرساخت‌ها و امور پشتیبانی آنها)، کشنده و ناوگان ریلی، ناوگان هوایی و نیز کانتینرهای یخچالی و در نهایت خارج ساختن ناوگان فرسوده را از طریق صدور مجوز واردات با عمر حداکثر سه سال، فراهم کند؛ به‌ترتیبی که عمر انواع ناوگان تا پایان برنامه به ۱۰ سال برسد.

۴-دولت مکلف است حداکثر تا ۶ ماه پس از تصویب این قانون با هدف ارتقای جایگاه کشور در بازار تولید و تجارت جهان و افزایش سهم بری در زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای و جهانی براساس مزیت‌های نسبی مناطق مختلف کشور نسبت به تهیه سند توسعه شبکه یکپارچه فرآوری و ترابری و سیاست‌گذاری لازم به‌منظور تشویق و حمایت از بخش خصوصی در راه‌اندازی زنجیره‌های ارزش با اولویت مناطق محروم کشور اقدام کند. محورهای مرتبط با توسعه تولید و تجارت در قوانین بودجه‌ای سالانه باید به‌گونه‌ای تدوین شوند که از سال دوم برنامه با سند مذکور انطباق داشته باشند.

۵-به‌منظور تقویت اقتصاد حمل‌ونقل ریلی و ترغیب سرمایه‌گذاری غیردولتی در این زمینه و تسریع و تسهیل اجرای طرح‌ها و افزایش رضایتمندی و اقبال عمومی از خدمات ارائه‌شده در این نوع از حمل‌ونقل سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی در احداث و بهره‌برداری از حمل‌ونقل ریلی، درون‌شهری و برون‌شهری، مانند سرمایه‌گذاری در مناطق کمتر توسعه‌یافته تلقی شده و مشمول کلیه قوانین و مقررات مرتبط با سرمایه‌گذاری در کمتر توسعه یافته خواهد بود.

۶- با هدف ایجاد مسیر بازرگانی جایگزین با کشورهای سی.آی.اس و نیز اروپا، دولت موظف است نسبت به تامین و راه‌اندازی دست‌کم ۱۰ فروند کشتی رو-رو برای تردد در دریای کاسپین تا سال دوم برنامه اقدام کند.