قرار بود صندوق توسعه ملی در بلندمدت و با انباشت ثروت به‌صورت دارایی‌های خارجی، به صندوقی جهت پس‌انداز برای نسل‌های آتی تبدیل شود که تا امروز این هدف محقق نشده است. در طول سال‌های برنامه چهارم باوجود درآمدهای سرشار نفتی، برداشت‌های مکرر دولت از این حساب موجب تنزل مداوم نقش و کارکرد حساب ذخیره ارزی در مدیریت درآمدهای نفتی شد. فاصله عملکرد حساب ذخیره ارزی از اهداف اولیه و دوری از فلسفه تاسیس در نهایت منجر به ایجاد صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم توسعه شد. در جریان برنامه هفتم توسعه نیز ورود صندوق به پروژه‌های نیمه‌کاره و میادین نفتی با هدف وصول مطالبات از دولت مطرح شده است.

شکست در مدیریت «دلارهای سیاه»

حساب ذخیره ارزی برمبنای ماده 60 برنامه سوم توسعه با هدف کنترل خرجکرد دولت از منبع دلارهای نفتی تاسیس شد. با افزایش چشمگیر قیمت نفت در بازار جهانی، دغدغه استفاده بهینه از این منابع جدی‌تر شد. حساسیت نسبت به نگاه دولت به درآمدهای نفتی در حالی بالا رفت که تسهیلات دریافتی از حساب ذخیره‌ای، به اعتبارات «قرض‌الپسنده» تبدیل شده بودند؛ بنابراین با پشتوانه بند «۲۲» سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه، نهاد جدیدی به‌نام «صندوق توسعه ملی» شکل گرفت تا برداشت دولت‌ها از این قلک ارزی، «وام» تلقی شود و دولت‌ها مکلف به بازپرداخت آن شوند. ماموریت اصلی صندوق نیز تبدیل بخشی از عواید نفتی به ثروت‌های ماندگار و حفظ سهم نسل‌های آینده از طریق سرمایه‌گذاری مولد بود. با این همه نبود استراتژی سرمایه‌گذاری فعالانه موجب شد برداشت از صندوق هم به بهانه‌های مختلف، ادامه یابد و اتکای دولت‌ها به دارایی‌های این قلک ارزی بیشتر شود.

برنامه ششم توسعه در قالب بند «۱۰» سیاست‌های کلی، با آسیب‌شناسی برنامه پنجم، برای ساماندهی مدیریت صندوق توسعه ارزی، 4 شرط برای تطبیق عملکرد با فلسفه وجودی صندوق گذاشت. این 4 شرط عبارت بود از: «استقلال مدیریت حساب‌های صندوق از بانک مرکزی»، «ارائه تسهیلات از منابع صندوق توسعه ملی به بخش‌های غیردولتی به‌شکل ارزی»، «استقلال مصارف صندوق توسعه ملی از تکالیف بودجه‌ای و قوانین عادی» و «سپرده‌گذاری ارزی حداکثر ۲۰ درصد منابع ورودی صندوق نزد بانک‌های عامل در قابل اخذ خط اعتباری ریالی برای ارائه تسهیلات به بخش‌های کشاورزی، صنایع‌کوچک و متوسط و تعاونی با معرفی صندوق». اما برنامه ششم نیز در اجرای این 4 شرط موفق نبود؛ چنانچه براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، نگاهی به ترکیب منابع و مصارف صندوق توسعه ملی نشان می‌دهد در سال‌های اجرای برنامه ششم بیشتر منابع صندوق صرف ارائه وام به بخش دولتی و تامین مصارف بودجه‌ای شده و سهم بخش‌های غیردولتی از منابع صندوق به حدود یک‌چهارم رسیده است. در همین حال مهدی غضنفری، رئیس صندوق توسعه ملی، در ایام بررسی برنامه هفتم در مجلس ضمن ارائه گزارشی از عملکرد صندوق خبر از بدهی 100 میلیارد دلاری دولت به صندوق داد. غضنفری گفت: از مجموع ۱۵۰ میلیارد دلار ورودی صندوق، معادل ۱۰۰ میلیارد دلار به دولت قرض داده شده است.

وی با استناد به این بدهی، موضوع ورود صندوق توسعه ملی به اجرای پروژه‌های نفتی را مطرح کرد تا شاید راهی باشد برای وصول مطالبات؛ پیشنهادی که با موافقت و مخالفت‌هایی مواجه شده بود. مخالفان نگران بنگاهداری صندوق و تکرار تجربه بنگاهداری بانک‌ها هستند و موافقان این راه را تنها راه وصول مطالبات می‌دانند.

شرط ورود صندوق توسعه به پروژه‌های نفتی

دولت در بند «ب» ماده ۳ لایحه برنامه هفتم آورده است: «به دولت اجازه داده می‌شود به‌منظور تسویه بدهی‌های خود به صندوق توسعه ملی از طریق وزارت نفت (شرکت ملی نفت) نسبت به عقد قرارداد توسعه و بهره‌برداری از میادین جدید نفت و گاز مشترک با صندوق توسعه ملی اقدام کند. صندوق مکلف است با جذب سرمایه‌های مردمی و سرمایه‌گذاری خارجی و از طریق شرکت‌های غیردولتی اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید دارای صلاحیت، به توسعه و بهره‌برداری از این میادین بپردازد؛ مشروط به آنکه سرمایه‌گذاری صندوق کمتر از ۵۰ درصد باشد و طی 5 تا ۱۰ سال پس از بهره‌برداری، نسبت به واگذاری سهم خود به بخش غیردولتی اقدام کند.»البته این پیشنهاد دولت پس از بررسی در کمیسیون تلفیق دچار تغییراتی شد که این تغییرات با اضافه شدن ۶ شرط اتفاق افتاد. در این اصلاحیه آمده است: «به دولت اجازه داده می‌شود به‌منظور تسویه بدهی‌های خود به صندوق توسعه ملی از طریق وزارت نفت، بدون واگذاری مالکیت حاکمیت، نسبت به عقد قرارداد اکتشاف، توسعه، استخراج، تولید، فروش و صادرات از میادین نفت و گاز با اولویت میادین جدید یا مشترک با صندوق توسعه ملی با رعایت موارد ذیل اقدام کند:

۱- صندوق توسعه ملی مکلف است برای اکتشاف، توسعه، استخراج، تولید، فروش و صادرات از طریق عقد قرارداد خرید خدمت از بخش‌های خصوصی و غیردولتی ذی‌صلاح اقدام کند.

۲- صندوق توسعه ملی با استفاده از سازکارهای مختلف از جمله منابع داخلی خود و بازار سرمایه نسبت به جذب منابع ارزی و ریالی از سرمایه‌گذاران مردمی، داخلی و خارجی در زمینه اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید اقدام کند.

۳- ۸۰ درصد درآمد حاصل از فروش محصول بعد از کسر سهم صندوق توسعه ملی و هزینه‌های مربوط به اکتشاف، استخراج، تولید، فروش و صادرات صرف بازپرداخت بدهی دولت به صندوق توسعه ملی و باقیمانده درآمد به حساب درآمد عمومی واریز می‌شود.

۴- نظارت وزارت نفت باید تضمین‌کننده برداشت صیانتی از ذخایر نفت و گاز باشد.

۵- صندوق توسعه ملی مکلف است پس از تسویه مطالبات خود از دولت، کلیه اختیارات و وظایف خود در میادین و قراردادهای هر یک از میادین را به وزارت نفت (شرکت ملی نفت) واگذار کند.

۶- صندوق توسعه ملی مکلف است حداکثر یک سال بعد از تسویه مطالبات خود از دولت، سهم خود از مشارکت موضوع بند (۱) را به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کند.»

کارکرد پدیده قرن 21 در آن سوی آب‌ها

ایده راه‌اندازی صندوق ذخیره ارزی در برخی از کشورهای صادرکننده نفت به‌دنبال افزایش درآمد ناشی از شوک‌های نفتی، شکل گرفت تا راهکاری برای ذخیره مازاد درآمد باشد. این‌گونه بود که تاسیس صندوق ذخیره ارزی با هدف هزینه‌کرد منابع آن در توسعه اقتصاد مولد و حفظ دارایی برای آیندگان، به پدیده قرن بیست‌ویکم تبدیل شد. علاوه بر عربستان، نروژ و کویت، کشورهای امارات و قطر نیز برنامه‌های مدونی برای هزینه مازاد درآمدهای نفتی خود دارند.

نروژ

در ۱۹۸۶ میلادی زمانی که نرخ نفت سقوط کرد، نروژ درس سختی گرفت و به‌جای عجله کردن برای خرج پول سراغ برنامه‌های متفاوت رفت. با نزول قیمت‌ها در اواخر دهه ۸۰ دولت نروژ تصمیم گرفت برای کاهش وابستگی اقتصاد خود به نوسانات نرخ نفت محدودیت‌هایی را در نحوه هزینه درآمد‌های نفتی وضع کند. این امر موجب شد پارلمان نروژ در سال ۱۹۹۰ تشکیل صندوق ذخیره ارزی را به تصویب برساند. این صندوق به‌طور رسمی در سال ۱۹۹۶ کار خود را آغاز کرد و از آن زمان تاکنون توانسته موجب تحول بزرگی در اقتصاد نروژ شود. از لحاظ قانونی این صندوق یک حساب کرونی (واحد پول نروژ) در بانک مرکزی نروژ ( Norges Bank ) است که به‌نام صندوق دولتی نفت نام‌گذاری شده است. مدیریت این صندوق در ابتدا برعهده وزارت اقتصاد قرار گرفت، اما از اکتبر ۱۹۹۷ وزارت اقتصاد مسئولیت مدیریت عملیاتی صندوق دولتی نفت را به بانک مرکزی نروژ واگذار کرد. براساس قانون، وجوه صندوق در اسناد مالی خارجی اوراق قرضه، سهام شرکت‌ها، اسناد بازار مالی و اوراق بهادار سرمایه‌گذاری می‌شود و اعمال تغییرات اساسی در صندوق باید در پارلمان کشور به بحث و بررسی گذاشته شود. شفافیت عملکرد صندوق، هزینه‌های صندوق و درجه ریسک‌پذیری، هر ۳ ماه یک بار توسط بانک مرکزی نروژ به اطلاع عموم رسانده می‌شود.

همچنین گزارش‌های فصلی صندوق یادشده به‌طور مرتب روی وب‌سایت آن قرار می‌گیرد. به موازات مرتبا بعد از تشکیل جلسات اعضای صندوق با مسئولان وزارت اقتصاد یک کنفرانس خبری در راستای ارائه گزارش عملکرد فعلی صندوق ترتیب داده می‌شود. گفتنی است در گزارش سالانه صندوق فهرست تمامی سرمایه‌گذاری‌ها، درصد مالکیت‌ها و درآمدها اعلام می‌شود.نکته مهم دیگر استفاده از منابع صندوق به‌منظور ایجاد انگیزه برای سرمایه‌گذارانی است که در توسعه میادین نفتی فعالیت می‌کنند. نروژ توانسته با تشویق این دسته از سرمایه‌گذاران تلاش آنها را برای به کار بردن آخرین فناوری روز دنیا و ابداع روش‌های جدید برای افزایش هرچه بیشتر ضریب بازیافت میادین نفتی دوچندان کند. از این طریق بازیافت نفت در برخی از میادین نروژ به حدود ۷۰ درصد رسیده، در حالی که این رقم برای بیشتر مخازن ما حداکثر ۳۰ درصد است. یکی از ویژگی‌های مهم صندوق دولتی نفت نروژ نقش آن در صندوق بازنشستگی این کشور است. سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های صندوق یادشده برای تامین تعهدات بلندمدت دولت در صندوق بازنشستگی نروژ به کار می‌رود و عملکرد مناسب آن طی سال‌های اخیر، صندوق بازنشستگی این کشور را به کارآمدترین صندوق در دنیا تبدیل کرده است. باوجود اینکه نروژ سومین صادرکننده بزرگ نفت در دنیا بعد از عربستان و روسیه است، درآمد حاصل از فروش نفت آن تنها ۲۰ درصد درآمد ارزی‌اش را تشکیل می‌دهد و ۸۰ درصد بقیه مربوط به صادرات کالاهای پیشرفته الکترونیکی می‌شود. فروش نفت نه‌تنها موجب وابستگی اقتصاد نروژ به درآمدهای نفتی نشده، بلکه تشکیل صندوق دولتی نفت مانعی برای ورود لجام‌گسیخته این درآمدها به اقتصاد نروژ شده است.

عربستان

عربستان هم جزو کشورهایی است که صندوقی را برای ذخیره بخشی از ارز حاصل از فروش نفت در کشور خود راه‌اندازی کرده که طی سال‌های اخیر افزایش بی‌سابقه نرخ نفت موجب سرازیر شدن حجم عظیم پول به این صندوق شده است.

عملکرد دولت عربستان در زمینه صندوق ذخیره ارزی به هیچ وجه قابل‌مقایسه با عملکرد دولت نروژ نیست، اما به‌طور کلی زمینه‌های هزینه منابع این صندوق در سال‌های گذشته نشان می‌دهد دیدگاه دولت عربستان نیز به درآمد نفت یک دیدگاه بلندمدت و در جهت توسعه همه‌جانبه اقتصادی است. مقامات این کشور نیز بارها اعلام کرده‌اند قصد دارند از وجوه این صندوق در راستای گسترش بخش خصوصی، کاهش بدهی‌های دولت، گسترش امکانات آموزش و پرورش، زمینه‌سازی برای افزایش سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی، ارتقای امکانات امنیتی کشور و بالا بردن سوبسیدهای دولت به شهروندان عربستانی استفاده کنند.

کویت

کویت نیز با افزایش نرخ نفت در بازارهای بین‌المللی شاهد بهترین وضعیت اقتصادی خود در دهه گذشته بوده و مازاد درآمد نفتی خود را برای بهبود وضعیت بخش‌های مختلف اقتصادی در صندوق ذخیره ارزی نگهداری می‌کند. از جمله برنامه‌های دولت کویت برای هزینه وجوه این صندوق، توسعه پالایشگاه‌ها و خرید اوراق سهام بین‌المللی است. چنانچه در حال‌ حاضر این کشور بزرگ‌ترین سهامدار شرکت معروف خودروسازی دایملر کرایسلر محسوب می‌شود و ۷ درصد سهام آن را در اختیار دارد. براساس قانون کویت سالانه باید ۱۰ درصد کل درآمد نفتی این کشور به صندوق درآمد ارزی واریز و وجوه آن برای نسل‌های آینده نگهداری شود. کویت با سرمایه‌گذاری این مبلغ در سهام بازارهای بین‌المللی از سود آنها نیز بهره‌مند می‌شود. این کشور قصد دارد با فراهم کردن بهترین خدمات پزشکی به مرکز درمانی در منطقه خاورمیانه تبدیل شود. بخشی از مازاد درآمد نفتی کویت نیز در پروژه‌های اجتماعی هزینه می‌شود.

امارات و قطر

علاوه بر عربستان، نروژ و کویت، کشورهای امارات و قطر نیز برنامه‌های مدونی برای هزینه مازاد درآمدهای نفتی خود در نظر گرفته‌اند. به‌عنوان مثال قطر برای بازپرداخت بدهی‌های خارجی، افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز، توسعه زیرساخت‌های غیرنفتی و افزایش سرمایه‌گذاری‌های مالی از این درآمد استفاده خواهد کرد. از طرف دیگر بخش عظیمی از این مازاد صرف برنامه‌های دولت قطر در تبدیل شدن به بازار بزرگ ال‌ان‌جی در جهان خواهد شد. ساخت هتل، جاده، نیروگاه، توسعه بهداشت و آموزش از دیگر موارد هزینه مازاد درآمد نفت قطر است. دولت امارات نیز سعی دارد درآمد نفتی خود را برای گسترش بخش گردشگری، ساخت هتل‌ها، پارک‌ها و سرمایه‌گذاری خارجی هزینه کند. باتوجه به برنامه این چند کشور صادرکننده نفت در زمینه مازاد درآمد نفتی، این سوال ایجاد می‌شود که ایران به‌عنوان چهارمین کشور صادرکننده نفت دنیا چگونه توانسته از مازاد درآمد نفتی خود بهره ببرد؟

سخن پایانی

قدمت تاسیس صندوق توسعه ملی در ایران به‌نسبت دیگر کشورها بیشتر است، اما صندوق توسعه ملی در ایران به صندوق اعانه دولتی تبدیل شده و دولت‌ها برای تامین یا رفع کسری بودجه، روی به برداشت اعتبار از این صندوق آورده‌اند؛ این در حالی است که کشورهای موفق در تاسیس صندوق ذخیره ارزی، دارایی‌های حاصل از فروش نفت و سایر منابع خدادادی مانند ذخایر معدنی را در توسعه اقتصاد مولد، زیرساخت و پروژه‌های عمرانی به‌کار می‌گیرند.