زمانی که دولت سیزدهم سناریوهای کالابرگی و نقدی را برای توزیع یارانه مطرح کرد، در عمل یکی از انواع شکل‌های توزیع یارانه (یعنی یارانه به تولید) از فهرست مدل‌های موردبررسی کارشناسان در زمینه پرداخت یارانه حذف شد؛ یارانه‌ای که تفاوت آن با سایر شکل‌های پرداخت دولت، تمرکزش بر بخش عرضه اقتصاد (تولید) به جای مصرف‌کنندگان است.

یارانه تولیدکننده از کجا آمد؟

در دنیای امروز اجرای سیاستی به‌نام «حمایت دولت از تولیدکنندگان داخلی» امری طبیعی تلقی می‌شود. روایت مشهور جریان اصلی علم اقتصاد در جهان که بیان می‌کند یک طبقه کارفرمای باهوش صنعتی مدرن با اتکا به ابتکار خودش و دست‌های نامرئی نیروهای بازار، توانستند قدرتی عظیم پیدا کنند، باتوجه به یافته‌های مورخان دوره معاصر دیگر مانند قبل جذابیت ندارد.

در تمام این سال‌ها، لشکرکشی‌های کشورهای اروپایی به قصد کسب مواد اولیه و نیروی کار ارزان در کنار گشودن بازارهای مصرف جدید (استعمار) و وضع قوانین سفت‌وسخت تجاری در دفاع از صنایع داخلی مقابل رقبای خارجی، تنها بخشی از حمایت دولت‌ها از تولیدکنندگان داخلی خود بود. در این میان، انگلستان، پرتغال، هلند و فرانسه هرکدام به‌نوبه خود یک تاریخ پرتلاطم از حمایت دولتی و یارانه‌ای به تولیدکنندگان صنعتی را پشت‌سر گذاشته‌اند. البته در آلمان، روسیه و ژاپن که یک نسل بعد از دولت‌های پیشروی دنیای جدید وارد عرصه شدند، ماجرای حمایت از صنایع اندکی متفاوت بوده است. در بیشتر این کشورها، دولت به‌طور مستقیم وارد بازی اقتصاد شده و برای دفاع از تولید ملی با دو ابزار «ایجاد تعرفه و عوارض گمرکی روی کالای رقیب خارجی» و «کمک مالی و پولی به تولیدکنندگان داخلی» به کمک اشتغال و صنعت داخلی خود می‌شتافتند تا بنگاه‌ها مشکل نقدینگی نکنند. در ژاپن نیز اصلاحات دولتی در نیمه دوم قرن نوزدهم همزمان با آلمان و روسیه توسط امپراتور میجی اجرا شد که به اصلاحات میجی معروف است. امپراتور میجی علاوه بر تلاش برای وارد کردن فناوری‌های جدید به ژاپن، تلاش کرد علوم جدید وارد این کشور شده و همزمان از ورود کالاهای صنعتی دارای نمونه داخلی جلوگیری و نظام بانکی نیز مشکل نقدینگی شرکت‌ها را حل کرد. در آلمان نیمه دوم قرن نوزدهم نیز بیسمارک (صدراعظم وقت) با توسل به اقتصاددانان نزدیک به دیدگاه «فردریک لیست» به‌عنوان یک اقتصاددان ملی‌گرای آلمانی و پدر مکتب آلمان، توصیه به حمایت از صنایع داخلی این کشور آغاز شد. از انعقاد قرارداد تجاری با اروپا برای دریافت عوارض گمرکی تا حمایت مالی و بانکی از صنایع فاقد نقدینگی و حتی پرداخت‌های بلاعوض به مدیران یا وام‌های کم‌بهره، همه دست‌به‌دست هم داد تا در قرن بیستم، چهره جدیدی برای آلمان صنعتی آفریده شود. حتی در امریکا پیش از کشف نفت، کالای دیگری به‌نام پنبه، اصلی‌ترین محصول به‌‌شمار می‌آمد که از همان زمان تاکنون موردحمایت یارانه دولت قرارگرفته و تولیدکنندگان آن یارانه دریافت می‌کنند. هنوز هم در بسیاری از کشورهای جهان، وجود تعرفه‌های گمرکی، نوعی یارانه غیرمستقیم به تولیدکننده است که در کنار سایر تسهیلات مالی و پولی، بخشی از سبد حمایتی این کشورها از تولیدکنندگان به‌شمار می‌رود.

تجربه پرداخت یارانه به تولید در قرن 21

انگلیس به‌عنوان مهد سرمایه‌داری صنعتی طی قرن‌ها، به شکل وام و نقد، همواره از صنایع خود حمایت پولی کرده است.

هم‌اکنون نیز سالانه ۶ میلیارد پوند به‌عنوان یارانه به‌ویژه برای شرکت‌های خصوصی به شکل وام‌های کم‌بهره، کمک‌های بلاعوض و معافیت از مالیات به آنها هزینه می‌کند. بیشتر یارانه‌ها در انگلیس به‌طور ویژه به صنایع تولیدی و کسب‌وکارهای اشتغالزا اختصاص داده می‌شوند.

در امریکای گرفتار در بحران گسترده بزرگ مالی در سال ۲۰۰۸ که منجر به فروپاشی بسیاری از شرکت‌های تولیدی و همچنین بانک‌ها در این کشور شد، دولت مرکزی با مشاوره فدرال رزرو (بانک مرکزی اصلی امریکا) تصمیم گرفت با پول پر قدرت، بسیاری از صنایع مهم امریکا و همچنین بانک‌ها را نجات دهد. در این طرح که در سال‌های پایانی قدرت جرج بوش به طرح «بیلات» معروف شد. در ابتدای سال ۲۰۰۹، یعنی تنها یک سال پس از شروع بحران، انتشار اوراق بهادار دولتی به ارزش ۱۵۰ میلیارد دلار مطرح شد و تقریبا تمامی این اوراق با پشتوانه دارایی، توسط برنامه فدرال رزرو (بانک مرکزی امریکا) پشتیبانی شد تا به وام‌دهندگان و کسب‌وکارهای کوچک و شرکت‌های میانی امریکا کمک کند.

آن زمان دولت امریکا به بهای چند برابر کردن بدهی خود، پذیرفت که از شرکت‌های بزرگ صنعتی و به‌‌ویژه بانک‌های ورشکسته که روزی حامی تولید بودند، دفاع کند. در آن سال فدرال رزرو تلاش کرد تا دیگران بپذیرند دولت باید ۶۰۰ میلیارد دلار به شرکت‌ها و بانک‌ها پرداخت کند و این تنها بخشی از کمک‌هایی است که دولت امریکا به‌عنوان نوعی یارانه به تولیدکنندگان و صاحبان سرمایه بابت بحران پرداخت کرده است. پس از همه‌گیری کرونا نیز یارانه‌پردازی به تولید در بسیاری از کشورها ادامه داشت.

به نحوی که چین توانست به بیش از ۴ میلیون کشاورز این کشور یارانه تولید پرداخت کند تا در ایام کرونا بحران غذایی به سراغ جامعه نیاید.

همچنین رئیس بخش کشاورزی «سازمان همکاری و توسعه اقتصادی» ( OECD ) در دوره همه‌گیری کرونا هم خبر داد که یارانه انتقالی دولت‌ها به کشاورزان در سراسر جهان در حال‌حاضر معادل ۲ میلیارد دلار در روز است. در کشور امریکا، کشاورزان هر سال بیش از ۲۰ میلیارد دلار یارانه دریافت می‌گیرند.

کشاورزان در اتحادیه اروپا حتی از این رقم بیشتر یارانه دریافت می‌کند؛ رقمی که بیش از ۴۵ میلیارد یورو در سال تخمین زده می‌شود. این یارانه‌ها به تولید گوشت گاو، پنبه، گندم و سایر محصولات استراتژیک اختصاص داده می‌شود.

در این میان، کشورهای توسعه‌یافته به صادرات نیز یارانه مستقیم می‌دهند، تنها اتحادیه اروپا در این زمینه سالی بیش از ۳ میلیارد دلار هزینه می‌کند.

به‌نظر می‌رسد تفاوت بین کشورهایی که تمایل به پرداخت یارانه به مصرف‌کننده دارند (هند، اندونزی، افریقای جنوبی) با کشورهای پیشروی صنعتی دیگر که تمایل به پرداخت یارانه به تولید دارند، از مقایسه شاخص‌های توسعه انسانی این دو گروه از کشورها مشخص است.

ارائه یارانه تولید در ایران

بحث حمایت از تولید در ایران ریشه در دوران صفویه و پیش از آن دارد. در دوره صفوی و پس از یکپارچگی دوباره کشور پس از چند قرن، دولت مرکزی با ساخت هزاران کاروان‌سرا و تامین امنیت و همچنین حمایت مالی از کاروانسراها به مدد مالیات جمع‌آوری‌شده، از تجار و تولیدکنندگانی که به فروش کالاهای خود می‌پرداختند، خدمت‌رسانی می‌کرد. این حمایت‌ها به‌مرور کاسته شد تا اینکه پس از پیدایش نفت در ایران عصر پهلوی، ماجرا اندکی متفاوت‌تر رقم خورد.

ایران در دوره پهلوی دارای دولتی متکی به بودجه نفتی شد که خود مدعی کارگزاری صنعت در کشور بود. هرچند در دوره پهلوی دوم و در دوران مدیریت علینقی عالیخانی وزیر اقتصاد وقت، حمایت قابل‌توجهی از بازاریانی که پول خود را وارد تولید صنعتی می‌کردند، به عمل آمد.

پس از پیروزی انقلاب، دولت موقت با تشکیل نهادی به‌نام «سازمان صنایع ملی ایران» اقدام به تجمیع مدیریت صنایعی کرد که صاحبان آن به هر دلیل از کشور گریخته یا اموال خود را رها کرده بودند. این سازمان وظیفه کنترل و مدیریت صنایع بلاتکلیف را داشت تا زمانی که دولت یا یک مالک خصوصی جدید کنترل کار را به‌دست گرفته و آن را از زیر کنترل این سازمان متکی به بودجه نفتی خارج کرد. پس از پایان دوران جنگ بخش قابل‌ملاحظه‌ای از صنایع ایران و همچنین کشاورزی، از نظر «نهاده‌های تولید» مشمول دریافت یارانه دولتی شدند. از بذر و آب و برق تا کنجاله سویا و سوخت کارخانه‌ها همه و همه مواردی بود که دولت کمابیش با نرخ ارزان‌تر از بازار منطقه‌ای در اختیار تولیدکنندگان قرار می‌داد. البته پس از مدتی، به‌نظر می‌رسید دولت دیگر توان مدیریت این حجم پرداختی را نداشته باشد. برای نمونه در طرح افزایش نرخ بنزین و سوخت طی سال‌های پایانی دهه 80، یکی از طرح‌های مطرح در دولت و مجلس، بحث «سهم ۳۰ درصدی تولیدکنندگان از منابع حاصل از حذف یارانه» بود. براساس ماده هشتم قانون هدفمندسازی یارانه‌ها (مصوب ۱۵ دی ۱۳۸۸) دولت موظف می‌شد 30 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را برای پرداخت کمک‌های بلاعوض، یارانه سود تسهیلات یا وجوه اداره شده برای اجرای موارد (حمایت از تولید) هزینه کند.

موارد یادشده در بند ۸ قانون هدفمندسازی یارانه‌ها شامل اصلاح ساختار فناوری واحدهای تولیدی در راستای افزایش بهره‌وری انرژی، آب و توسعه تولید برق، حمایت از تولیدکنندگان بخش کشاورزی و صنعتی، حمایت از تولیدکنندگان نان صنعتی، حمایت از تولیدکنندگان صادرکننده، جبران زیان شرکت‌ها به‌دلیل حذف یارانه‌ها و... بود. درنهایت تمام این قوانین و شروط اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها طی گزارشی تعیین‌تکلیف شدند. در اسفند سال ۱۳۹۹ گزارش عملکرد سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها درکل سال مالی ۱۳۹۹ نشان داد حدود ۹۰ درصد مبالغ مربوط به یارانه بنگاه‌های تولیدی و تولیدکنندگان کشاورزی و صنعتی کشور از محل یارانه‌ها تامین نشده است.

صنایع مولد بدون پرداخت یارانه

حسن صادقی، رئیس اتحادیه پیشکسوتان جامعه کارگری درباره نبود رعایت قانون هدفمندی یارانه‌ها در زمینه توزیع یارانه میان تولیدکنندگان در گفت‌وگو با ایلنا گفت: در سال ۱۳۸۸ و در اوج طرح بحث یارانه‌های نقدی، بندی به‌نام ماده ۸ از قانون هدفمندسازی یارانه‌ها مطرح شد که براساس این بند دولت موظف بود بیش از ۳۰ درصد منابع مشخص‌شده برای پرداخت یارانه را به تولیدکنندگان کشور بپردازد اما نه دولت این قانون خودش را اجرا کرد و نه مجلس اراده‌ای برای پیگیری اختصاص این ۳۰ درصد حق قانونی از خود نشان داد. وی با تاکید بر اینکه علت این مسئله کم‌اهمیت بودن بخش مولد و صنعتی در نزد مدیران کشوری است، افزود: از چند دهه گذشته سوگیری اقتصادی برخی از مسئولان به‌دلیل گرایش خانوادگی و فکری به بخش بازرگانی باعث شد در سیاست‌گذاری عمده یارانه‌ها و منابع به بخش تولیدی و صنعتی اختصاص نیابد. وقتی منافع بخشی از مدیران در گروی بهروزی و پایداری بخش پرسود بازرگانی و بازاری است و ذی‌نفعان در بخش مولد و صنعتی کمتر هستند، این کم‌لطفی یارانه‌ای به بخش صنعت نیز طبیعی است. صادقی با تاکید بر اینکه بخش تجاری و دلالی از صنعت در ایران پرسودتر است، اظهار کرد: در شرایطی که سود صنعت و فعالیت صنعتی دشوار به‌دست‌آمده و اندک است، دولت موظف بود برای صنایع مزیت نسبی و مشوق تعیین و کشور به سمت فعالیت مولد و اشتغالزا حرکت کند اما ما در این چند دهه عکس این مسیر رفتیم. بازار سنتی ایران از ابتدا در بدنه‌های مدیریتی نفوذ قوی داشت و این در دهه 80 مزایای مضاعفی برای این گروه تعیین شد. اگر دولت‌ها قانون را در یارانه دادن ملاک قرار می‌دادند، امروز حوزه تولید چنان جذابیتی داشت که امروز کارگر و سرمایه‌دار ایرانی هردو تمایل به بخش مولد و صنعتی داشتند. وی با یادآوری اینکه در این شرایط حساس اگر به جای رئیس‌جمهوری بودم به‌دلیل حساس بودن شرایط و نیازهای ضرب‌الاجل، مانند دولت دوران جنگ به سراغ سیستم کوپن و کالابرگ می‌رفتم، گفت: تقریبا همه انواع پرداخت یارانه بهتر از یارانه نقدی دادن است، زیرا مصداق سفله‌پروری و پول‌پاشی میان شهروندان کشور بوده و در نهایت از سایر راهکارهای یارانه‌ای مثل دادن به تولیدکننده یا ارائه مستقیم کالا، پر عیب‌تر است، اما در مقابل، دادن سهم تولید از یارانه‌ها به‌منزله به حرکت در آوردن و به رسمیت شناختن تولید در کشور است. صادقی با اشاره به اینکه قانون و از جمله قانون حمایت از تولید از طریق یارانه زمانی اجرایی می‌شود که تضمین اجرا وجود داشته باشد، بیان کرد: قانون زمانی تضمین اجرایی دارد که منافع مجریان در جهت اجرای قانون باشد؛ بنابراین زمانی که بخشی از مدیران و دولتی‌ها غیرمستقیم یا مستقیم در بخش‌های نامولد ذی‌نفع باشند، نمی‌توان نسبت به اجرای چنین ایده‌ای در قالب پرداخت کمکی به تولید صنعتی، خوشبین بود.

سخن پایانی

پرداخت یارانه‌ به تولیدکننده و مصرف‌کننده، امروزه کانون بحث‌ها و رایزنی‌های گوناگونی شده؛ بحث‌هایی که تا تصمیم نهایی دولت درباره تعیین جایگزین ارز ترجیحی و یارانه‌های اعطایی قبلی ادامه دارند. منتقدان با رجوع به تجربه طولانی بهره‌مندی شرکت‌های دولتی و به‌ویژه خودروسازی از یارانه، پرداخت این ارقام را منبع رانت و فساد قلمداد می‌کنند و موافقان این روش، مجموع آثار مثبت و غیرتورمی اجرای آن را در قیاس با پرداخت یارانه نقدی به مردم یادآور می‌شوند.