حقوق دولتی ۱۴۰۲ چالش جدی کوچک‌مقیاس‌ها
تعیین حقوق دولتی معادن از مهم‌ترین موضوعات برای فعالان بخش معدن است که با نزدیک شدن فصل تصویب بودجه، نگرانی‌های فعالان این حوزه هم بیشتر می‌شود.
افزایش رقم حقوق دولتی در سال های اخیر توانست بسیاری از معادن کوچک و متوسط را از مدار تولید خارج کند، اما حالا وزارت صنعت، معدن و تجارت پیشنهاد مطرح شده از سوی فعالان بخش معدن را بررسی می کند. هرچند هنوز هم بسیاری از فعالان بخش معدن باتوجه به تجریه پیشین نگران افزایش نجومی حقوق دولتی معادن هستند. با این همه، امکان تغییر در نرخ حقوق دولتی، باتوجه به مصوبات جلسه ویژه ستاد اقتصادی دولت در راستای حمایت از بورس و میزان تولید آن هم براساس طرح های اکتشافی و نیمه تمام، وجود ندارد، همچنین موضوع قیمت های جهانی و نرخ تسعیر ارز نیز از مواردی است که باعث می شود نتوان به صورت قطعی در این زمینه اظهارنظر کرد. نکته مهم دیگر سهم بالای معادن بزرگ دولتی است که به این ترتیب حدود ۷۰ درصد حقوق دولتی پرداختی از معادن تحت اختیار بخش دولتی و عمومی به دست می آید. با این همه، فعالان حوزه معدن و به ویژه کوچک مقیاس ها نگران تعیین حقوق دولتی معادن برای سال آینده هستند. صمت در این گزارش باتوجه به آغاز فصل بودجه به ابعاد مختلف حقوق دولتی معادن پرداخته است.
قانون درباره حقوق دولتی چه می گوید؟
در سال های اخیر پرداخت معوقات معادن بزرگ این ذهنیت را ایجاد کرد که بخش معدن توانایی پرداخت حقوق دولتی با رقم بالاتر را دارد. موضوعی که می تواند نگرانی فعالان بخش معدن را برای تعیین حقوق دولتی ۱۴۰۲ افزایش دهد. برای بررسی موضوع در گام نخست باید بدانیم حقوق دولتی معدن چیست و چه تعریفی را به خود اختصاص داده است؟ در تعریف حقوق دولتی، طبق ماده ۱۴ قانون معادن آمده، دارنده پروانه بهره برداری، باید درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه را به نرخ روز در سر معدن به صورت استخراج شده یا کانه آرایی شده یا فرآوری شده در چارچوب بودجه مصوب به تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت به عنوان حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت کند. ضوابط تعیین زمان و میزان درصد یادشده باتوجه به عوامل موثری همچون محل و موقعیت معدن، شرایط و موقعیت منطقه، میزان و نوع کانه آرایی، وضعیت ذخیره معدنی، روش استخراج، تعهدات و سود ترجیحی بهره بردار در آیین نامه اجرایی این قانون مشخص می شود. درآمدهای حاصل از اجرای این ماده به حساب خزانه داری کل کشور منظور می شود. مطابق ماده ( ۶۰ ) آیین نامه اجرای قانون معادن و بازنگری درصد حقوق دولتی توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت، براساس ماده ( ۶۱ ) آیین نامه اجرایی قانون معادن تعیین می شود. ماده ۶۰ آیین نامه اجرای قانون معادن: در اجرای ماده ( ۱۴ ) و تبصره ( ۲ ) آن، حقوق دولتی برمبنای ۱۰ درصد از بهای هر واحد ماده یا مواد معدنی استخراج شده به نرخ روز در سر معدن تعیین می شود. تبصره ۱ ـ وزارت موظف است به منظور افزایش یا کاهش درصد حقوق مذکور نسبت به تعیین مبنای مذکور با اعمال ضرایب مربوط به عوامل موثری از جمله میزان ذخیره، روش استخراج، عیار و کیفیت ماده معدنی، سود ترجیحی، معادن واقع در مناطق دورافتاده و کمتر توسعه یافته، درصدهای بازیابی صنعتی متناسب با مقیاس معدنکاری و نوع مواد معدنی براساس دستورالعمل مربوط به گونه ای اقدام کند که کاهش آن درباره معادن بزرگ از 5 درصد کمتر نشود و افزایش آن برای سایر معادن حداکثر از 3 برابر درصد مبنا بیشتر نشود. ماده ۶۱ آیین نامه اجرای قانون معادن: وزارت موظف است درصد حقوق دولتی را هر ۳ سال یک بار، بازنگری کند یا در صورت تغییر شرایط و ضرورت بازنگری در درصد تعیین شده به تشخیص وزارت، این تغییر براساس طرحی خواهد بود که توسط بهره بردار ارائه و به تایید وزارت می رسد.
کمابیش در عمده کشورهای جهان، برای فعالیت های معدنی، نظام مالی وضع شده است. این قوانین در هر کشوری متناسب با شرایط جغرافیایی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی آن است. به عنوان مثال، در برخی کشورها حقوق دولتی براساس تن محصول، گروهی براساس ارزش فروش و در برخی دیگر براساس معیارهای اصلاح شده ای از سود محاسبه می شود. نرخ حقوق دولتی در برخی کشورها برای کالاهای معدنی مختلف متفاوت است و در برخی تفاوتی وجود ندارد. فارغ از تفاوت نظام مالی، فعالیت های معدنی کشورهای مختلف، در گروهی از کشورها همچون گرینلند، مکزیک، سوئد و زیمبابوه حقوق دولتی وضع نشده است. کشورهایی که این حقوق را اعمال نمی کنند به 2 دلیل است؛ دلیل اول، تمایل به اعمال اصول مالیاتی بدون تبعیض در بخش های اقتصادی است، اما دلیل دوم ارائه شرایط سرمایه گذاری مطلوب برای جذب سرمایه گذاری در یک بازار رقابتی جهانی است. در مقابل در بیشتر کشورهایی که حقوق دولتی را تکلیف می کنند، دولت ها به دنبال سطحی از حقوق دولتی با نرخ و روش محاسبه بهینه و رقابتی هستند. دلایل آنها نیز اخذ مابه ازای حق استفاده از منبع غیرتجدیدپذیر ملی توسط فرد یا گروهی خاص است. البته دلیل دیگر، ایجاد درآمد برای دولت است، چون انواع مختلفی از مالیات ها می توانند بر بخش مواد معدنی اعمال شوند. به طورکلی بررسی سیستم حقوق دولتی در بیش از ۳۵ کشور نشان می دهد، بیشتر روش های محاسبه حقوق دولتی برمبنای «واحد»، «ارزش» یا «سود» است، البته برخی کشورها از سیستم های ترکیبی استفاده می کنند، یعنی آنها در جریان محاسبه حقوق دولتی، 2 روش از 3 روش را با هم ترکیب می کنند. رایج ترین روش های مورداستفاده، سیستم های مبتنی بر واحد و ارزش هستند و سیستم های مبتنی بر سود، به ویژه در اقتصادهای نامتجانس، مورداستفاده قرار می گیرند. به عنوان مثال، در استرالیا حقوق دولتی در سطح استانی (ایالتی) تعیین و جمع آوری می شود. مقررات سیستم حقوق دولتی بسیار دقیق و از یک نوع مواد معدنی به نوع دیگر، متفاوت هستند. بیشتر ایالات استرالیا، حقوق دولتی واحدمحور را بر مواد معدنی صنعتی و حقوق دولتی ارزش محور را به انواع دیگر تکلیف می کنند. یک ایالت از یک سیستم مبتنی بر سود برای همه مواد معدنی استفاده می کند، اما در 2 ایالت دیگر، حقوق دولتی مبتنی بر سود، تنها برای تعداد محدودی از مواد معدنی خاص اعمال می شود. در ضمن، در بیشتر ایالات استرالیا، تعویق اما نه معافیت، به طورکلی مجاز است و برخی ایالت ها در طول دوران سخت، اجازه تعویق یا کاهش حقوق دولتی را می دهند. این امر با تمدید تاریخ پرداخت و در نتیجه به تاخیر انداختن اقدام مصادره برای وصول حقوق دولتی حاصل می شود. به علاوه باید یک شرکت برای واجد شرایط بودن نشان دهد که جریان نقدی آن منفی است و بودجه کافی برای پرداخت حقوق دولتی تا تاریخ مقرر را ندارد. نکته قابل توجه این است که دوره های تعویق به طورکلی کوتاه هستند، زیرا فرض بر این است که مشکلات جریان نقدی موقتی است و شرکت ها قادر به غلبه بر آنها هستند. درضمن در استرالیا نرخ فدرال حقوق دولتی با نرخ های ایالتی یکسان است و باتوجه به نوع ماده معدنی، نرخ حقوق دولتی برپایه درصدی از ارزش ماده (از ۲ / ۰ تا ۱۰ درصد) متغیر است، البته برای حمایت از معادن کوچک مقیاس، حقوق دولتی از فعالیت های با سود سالانه بیشتر از ۷۵ میلیون دلار استرالیا اخذ می شود. در ضمن، استرالیا از اول جولای ۲۰۱۲ دریافت مالیات اجاره منابع معدنی را برای پروژه های سنگ آهن و زغال سنگ به صورت فله ای به استثنای معدنکاران کوچک تصویب کرده که به صورت مقطوع با نرخ مالیات ۳۰ درصد اعمال می شود، اما پروژه های معدنی ۲۵ درصد این نرخ را به عنوان کمک هزینه استخراج دریافت می کنند، همچنین برای رضایت معدنکاران در استرالیا، دارایی های جدید مورداستفاده در اکتشاف و استخراج، جزو دارایی ها درج نمی شوند که همین امر به ورود مجدد سود معدنکاری به بخش معدن منجر می شود.
اختلافات از کجا آغاز شد؟
شاید بحث تعیین سالانه حقوق دولتی از مهم ترین نقاط اختلاف باشد، زیرا طبق ماده ۶۱ آیین نامه اجرای قانون معادن، وزارت موظف است درصد حقوق دولتی را هر 3 سال یک بار، بازنگری کند. اما آن طور که شرایط موجود نشان می دهد، دولت هرساله عددی را در بودجه سالانه به عنوان حقوق دولتی تعیین می کند. این موضوع می تواند هزینه های سالانه معادن را افزایش دهد، به ویژه در سال های اخیر که شرایط بازار کامودیتی ها با چالش های جدی همراه و بسیاری از معادن کوچک و متوسط مجبور به توقف تولید شده اند. در واقع افزایش های یک باره و غیرکارشناسی از سوی دولت توانست معدنی ها را گرفتار کند. به گفته بسیاری از کارشناسان و فعالان معدنی، ۳ عامل در محاسبه حقوق دولتی حائزاهمیت است. نخستین عامل، درصد حقوق دولتی برای مواد معدنی مختلف، متفاوت است و در هر سال توسط شورای عالی معادن تعیین و ابلاغ می شود. دومین عامل، نرخ ماده معدنی و آخرین عامل حجم ماده معدنی سر معدن است. با این حال، در جریان بررسی چالش های تعیین درصد حقوق دولتی، به طورمعمول با عدم احتساب پارامترها و عوامل بیرونی موثر بر کارآیی نرخ حقوق دولتی از قبیل تحولات بازارهای داخلی و جهانی، عیار، نسبت باطله برداری، روش استخراج، محل و موقعیت معدن، رکود اقتصادی، مقیاس معدنکاری و... مواجه می شویم، در ضمن شاهد اعمال تغییرات مداوم در درصدهای حقوق دولتی هستیم. در جریان بررسی چالش های تعیین نرخ پایه ماده معدنی نیز موضوع نظام مند نبودن تعیین نرخ پایه ماده معدنی و تعیین نرخ ماده معدنی سر معدن براساس نظر کارگروه تشخیص نرخ استانی و دقیق نبودن رویه حاضر و احتمال بروز خطاهای انسانی، مفسده و... مطرح است. یکی دیگر از چالش های مهم، تعیین دقیق حجم ماده معدنی سر معدن است که به تعیین حجم ماده معدنی استخراج شده برمبنای خوداظهاری و اعمال سلیقه کارشناس استانی و البته ملاک قرار دادن پروانه بهره برداری، نه براساس میزان استخراج واقعی برمی گردد. عامل دیگر در شکل گیری وضع موجود، نبود بانک های جامع اطلاعاتی در حوزه معادن است. سومین عامل نیز دقیق نبودن رویه حاضر و احتمال بروز خطاهای انسانی، وجود مفسده و... و در نهایت ضعف سازمان نظام مهندسی در استفاده از فناوری های نو برای رصد فعالیت های معدنی است. یکی از چالش های اساسی فعالیت های حوزه معدن، عدم شفافیت های شدید در آن است. در این باره می توان به عدم انتشار اطلاعات در سامانه های مختلف مرتبط با این بخش اشاره کرد. از جمله اطلاعات مربوط به محاسبه حقوق دولتی در سامانه اطلاعاتی معادن، می توان به میزان استخراج، نرخ ماده معدنی و... که به طورکامل در دسترس عموم (به صورت آنلاین) قرار ندارد،اشاره کرد.
وضعیت سایر سامانه های اطلاعاتی فعالیت های معدنی نیز نشان می دهد به رغم تعدد سامانه های اطلاعاتی، گویی شأن ایجاد آنها در راستای ایجاد و ارتقای شفافیت نبوده و حتی تعدد آنها در مواردی به کاهش کارآیی دامن می زند.
گره این مشکل چگونه باز می شود؟
محاسبه هوشمند با در نظر گرفتن شرایط و نوع ماده معدنی برای هر معدن می تواند گره از این مشکل باز کند، اما پس از افزایش های عجیب سال های اخیر، حقوق دولتی که به اعتقاد برخی فعالان بخش معدن از نگاه درآمدزایی دولت نشأت می گیرد، امروز فعالان بخش معدن به ویژه فعالان بخش کوچک و متوسط، نگران رقم پیشنهادی برای بودجه ۱۴۰۲ هستند. البته پیشنهاد دیگری از سوی فعالان بخش خصوصی مطرح می شود و آن تفکیک حقوق دولتی معادن بزرگ و کوچک است که می تواند تا حدودی معادن کوچک و متوسط را از بحران و خطر تعطیلی نجات دهد، در غیر این صورت نمی توان امید چندانی به ادامه فعالیت آنها داشت. حالا سیدرضا فاطمی امین، وزیر صمت، پالس های مثبتی را درباره این پیشنهاد ارسال کرده است.
وزیر صنعت، معدن و تجارت که در جمع فعالان اقتصادی، صنعتی و معدنی استان کرمان صحبت می کرد، اظهار کرد: پیشنهاد تفکیک حقوق دولتی معادن بزرگ و کوچک ایده ای قابل تامل است که روی آن وقت می گذاریم. این موضوع می تواند امیدی برای اعمال نگاه تخصصی در تعیین حقوق دولتی ۱۴۰۲ باشد. تفکیک معادن کوچک و بزرگ باعث می شود تا نگرانی فعالان در بخش خصوصی کاهش پیدا کند و تمرکز بیشتری صرف توسعه بخش معدن شود.
سخن پایانی
با این همه، در سال های اخیر، پرداخت معوقات معادن بزرگ این ذهنیت را ایجاد کرد که بخش معدن توانایی پرداخت حقوق دولتی با رقم بالاتر را دارد. موضوعی که می تواند نگرانی فعالان بخش معدن را برای تعیین حقوق دولتی ۱۴۰۲ افزایش دهد. براساس آمار کل حقوق دولتی تصویب شده در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ برابر با ۱۰ هزار میلیاردتومان بود، همچنین حقوق دولتی وصول شده در سال ۱۴۰۰ برابر با ۱۷ هزار میلیاردتومان بود که حدود ۸۰ درصد حقوق دولتی دریافتی مربوط به معادن بزرگ و بیشتر با مالکیت دولت بوده است. ۲۰ درصد از کل حقوق دریافتی نیز مربوط به معادن کوچک مقیاس بود که فعالان این معادن همواره از افزایش ناگهانی حقوق دولتی نگران هستند و معتقدند در این صورت، این معادن با چالش جدی مواجه می شوند و خطر تعطیلی این معادن نیز وجود دارد. براساس آمار در سال ۱۴۰۱ نیز عمده کامودیتی ها به غیر از انرژی و گاز در بازارهای جهانی با کاهش نرخ همراه بوده و این روند شرکت ها را با مشکلات جدی مواجه کرده است. این روند در حالی پیش می رود که خبرهایی مبنی بر افزایش حقوق دولتی برای سال آینده نیز مطرح است. در این بین، این سوال مطرح شده که آیا قرار است برای تامین حقوق دولتی موردنظر، معادن جدیدی اضافه شوند یا حاشیه سود بیشتر شود؟
