برای پایان دادن به این کشمکش‌ها، قانون برنامه ششم توسعه مرکز آمار ایران را به‌عنوان مرجع رسمی اعلام آمار معرفی کرد. اما این نیز سبب خاتمه یافتن تردیدها نسبت به ارقام اعلام‌شده، نیست.

در این میان داشتن یک تصویر جامع از نظام آماری کشورهای دیگر، می‌تواند تصویر بهتری از آنچه یک مرجع رسمی اعلام آمار باید باشد، به مخاطب و محقق می‌دهد؛ به‌ویژه آنکه مسئله آمار چنان در جهان اهمیت دارد که سازمان ملل هم الگوهای مختلفی را برای توسعه نظام آماری کشورها ارائه داده است.

به گزارش صمت با توجه به ضرورت وجود تصویری روشن از وضعیت و جنبه‌های گوناگون اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور برای هرگونه تصمیم‌گیری، اقدام سیاستی و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، داده‌ها و اطلاعات آماری متنوع و گسترده اهمیت دوچندانی می‌یابد. همچنین برای اینکه جامعه و مسئولان بتوانند قضاوت درستی نسبت به عملکرد وزارتخانه‌های مختلف دولتی و سایر قوای حکومتی داشته باشند، وجود واحدهای آماری با تولید داده‌های منظم و مورد وثوق نقشی حیاتی دارد اما این نهادهای تولید آمار باید از اصولی پیروی کنند و رویه‌هایی را در پیش بگیرند تا در صحنه عمل موفق و سربلند ظاهر شوند.

صراحتی که غایب است

در قانون مرکز آمار ایران، برخلاف توصیه سازمان ملل و قانون آمار کشور ژاپن یا قوانین کره جنوبی و هلند، آمار رسمی به صورت صریح تعریف نشده است. به‌عنوان نمونه، در ژاپن واحدهای اجرایی تهیه آمار تعریف و تاکید شده ‌آماری که توسط این نهادها (البته با تعریف رابطه آنها با کل نظام آماری) تهیه می‌شود، آمار رسمی است. در کره جنوبی فهرست آمارهای منتخب و آمارهای عمومی و نحوه تعیین آنها و نیز فهرست واحدهای آماری منتخب تعریف و آمارهای تولیدی آنها به طور ضمنی رسمی تعریف شده است.

در انگلیس آمارهای رسمی و آمارهای ملی از یکدیگر تفکیک شده است. در این کشورها همه آمارهای تولیدی ادارات دولتی رسمی هستند‌ اما فقط آن دسته از آمارها که کدهای اجرایی فعالیت‌های آماری موردنظر نهاد ناظر را رعایت کرده باشند، آمار ملی هستند. در این کشور نیز فهرست آمارهای ملی هر سال توسط نهاد ناظر اعلام می‌شود، نه آمار رسمی.

در قانون تاسیس مرکز آمار آیران، این مرکز به‌عنوان واحد مرکزی آمار کشور به صورت یک نهاد کاملا دولتی و جزئی از سازمان برنامه و بودجه تعریف شده است. درباره واحدهای آماری نهادها؛ تنها در حد الزام به ارائه آمار توسط آنها به مرکز آمار، پیروی از استانداردهای مرکز آمار و کمک در اجرای سرشماری‌های نقش تعریف شده است.

در جهان هر دو نوع سیستم متمرکز و غیرمتمرکز آماری تجربه شده است. در سیستم غیرمتمرکز مانند انگلیس، ژاپن و کره‌جنوبی واحدهای اجرایی آماری نهادها در عمل وظیفه جمع‌آوری و استفاده از آمارها را برعهده دارند. در هلند سیستم متمرکز آماری حاکم است. در ایران می‌توان گفت نظام آماری نیمه‌متمرکز حاکم است. در ژاپن و کره جنوبی واحدهای اجرایی تولیدکننده و منتشر‌کننده آمارهای رسمی باید مجوزهای لازم برای قرارگیری در فهرست و تهیه آمارها را از نهاد مرکزی آمار بگیرند یا نهاد مرکزی آمارها از آنها بخواهد آمار مشخصی را تولید و منتشر کنند. در انگلیس نهاد ناظر از نهادهای مجری نظام آماری تفکیک شده و نهادهای اجرایی باید کدهای فعالیت آماری تهیه‌شده توسط نهاد ناظر را رعایت کنند.

در ایران با وجود تاکید بر پیروی از استانداردهای مرکز آمار، واحدهای اجرایی در عمل نیازی به اخذ مجوز از مرکز آمار برای انجام فعالیت‌های آماری ندارند. از طرف دیگر، این سوال ایجاد می‌شود که چه نهادی بر کیفیت آمارهای خود مرکز آمار ایران نظارت می‌کند؟

در ژاپن نمونه‌گیری‌های آماری توسط واحدهای اجرایی نیز نیازمند اخذ مجوز از نهاد مرکزی آمار است. نهاد مرکزی آمار نقش هماهنگی در آمارهایی از جمله آمارهای بنیادی مانند حساب‌های ملی را دارد.

چرا مراجع اعلام آمار، دولتی هستند؟

بیشتر نهادهای مرکزی آمار در جهان دولتی یا نیمه‌دولتی هستند. در ایران و کره جنوبی کاملا دولتی است اما در هلند و ژاپن نهادهای مشخصی هستند که بودجه دولتی دارند اما در چارچوب قانون مجزایی نسبت به نهادهای دولتی فعالیت می‌کنند که به آنها اجازه فعالیت مانند واحدهای خصوصی می‌دهد.

در ایران مرکز آمار جزئی از سازمان برنامه و بودجه است و رئیس آن توسط رئیس سازمان تعیین می‌شود.

سازمان ملل انتصاب رئیس توسط رئیس‌جمهوری به مدت ۵ سال را توصیه کرده و جایگزین‌هایی مانند «توسط نخست‌وزیر»، «توسط مجلس»، «با پیشنهاد شورای آمار و انتصاب رئیس‌جمهوری» و « تعیین یکی از وزرا توسط رئیس‌جمهوری» به‌عنوان رئیس نهاد آمار معرفی شده است.

در ژاپن نهاد آماری جزئی از وزارت اقتصاد است و وظایف نهاد مرکزی آمار بین چند نهاد زیر‌مجموعه این وزارتخانه توزیع شده است. در کره جنوبی وزارت استراتژی و مالیه اعضای کمیسیون آمار از جمله رئیس آن را تعیین می‌کند که رئیس نظام آماری هم به شمار می‌رود.

در هلند نهاد آماری تحت قانون نهادهای اجرایی مستقل هلند فعالیت می‌کند اما بودجه خود را از وزارت اقتصاد دریافت می‌کند و رئیس آن هم توسط وزیر تعیین می‌شود.

در انگلیس نهاد مرکزی آمار ذیل شورایی که به پارلمان پاسخگو است، فعالیت می‌کند.

اهمیت شورای‌عالی آمار

بنابر توصیه سازمان ملل و تصریح قوانین کشورهای منتخب ارائه برنامه‌های کوتاه‌مدت (یک ساله) و میان‌مدت (پنج ساله) و همچنین گزارش عملکرد یک ساله جزئی از روال‌های معمول و جزئی از قانون آمار کشورها به شمار می‌رود. با این حال، این موضوع در قانون تاسیس مرکز آمار ایران دیده نشده است و تنها در بخش (ج) و قسمت مربوط به شورای‌عالی آمار یکی از وظایف این نهاد، تدوین سیاست‌ها منظور شده است. به‌طور کلی شورای آمار نقش مشورتی برای نهاد آمری، رئیس آن یا وزیر و... را دارد. اعضای آن توسط رئیس نهاد آماری یا به پیشنهاد او یا توسط وزیر یا غیره تعیین می‌شوند. در ایران هم نقش شورا پررنگ‌تر از بسیاری از کشورها است.

درواقع بسیاری از امور مربوط به هماهنگی میان واحدهای آماری که در قوانین کشورها چارچوب آن تعیین می‌شود در قانون تاسیس مرکز آمار به شورای‌عالی آمار واگذار شده که البته تاکنون عملکرد مناسبی در این زمینه نداشته و می‌توان این موضوع را یکی از ضعف‌های قانونی ایران در‌نظر گرفت. علاوه‌بر این، جای خالی متخصصان در کنار متولیان دولتی در این شورا دیده می‌شود.

در انگلیس که شورا نقش محوری در نظام آماری آن دارد و در عمل نهادهای اجرایی و نظارتی آماری ذیل آن فعالیت می‌کنند، اعضای شورا از میان خبرگان انتخاب می‌شود و ترکیب این شورا از میان واحدهای آمار دولتی نیست. درواقع واحدهای یادشده همگی عضو نهاد خدمات آماری دولتی هستند که رئیس آن به‌عنوان آمارشناس ارشد خود یکی از اعضای اجرایی شورای آمار است. الگوی انگلیس می‌تواند آموزنده باشد از این نظر که از یک سو در آن شورا یک نهاد بالادستی در نظام آماری نه یک نهاد مشورتی ذیل یا در کنار نهادهای اجرایی آمار که به الگوی ایران نزدیک است.

از سوی دیگر، همیشه اختلاف‌نظری بین اینکه آیا باید شورا مرکب از خبرگان باشد یا نهادهای اجرایی، هرکدام از دو سناریو مزایا و معایب خود را دارد. مهم‌ترین مزیت عضویت خبرگان استقلال نظام آماری و مهم‌ترین مزیت عضویت نهادها مرتبط بودن آمارها است.

بحران پراکندگی قوانین

در قانون کره جنوبی و ژاپن داده‌های آماری ثبتی تعریف شده و تقریبا در قانون همه کشورها اشتراک‌گذاری آنها به‌ویژه به نهاد آماری دارای الزام قانونی است، مگر با عذر موجه و به‌خصوص مسائل مربوط به محرمانگی که در آن نیز مثلا در کره جنوبی الزام شده که در این موارد نیز با تفاهم دو طرف شرایط نگهداری و استفاده داده‌ها تعیین و با آن شرایط ارائه شود. در قوانین کشورها لزوم استفاده تنها به منظور آماری و توسط افراد مشخص تاکید شده است.

در ایران نیز براساس ماده ۹ قانون تاسیس مرکز آمار ایران آمده که «‌وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی با انجام آمارگیری‌های جاری مکلف هستند هر نوع اطلاعات آماری که مورد احتیاج باشد را در اختیار مرکز آمار ایران بگذارند.» با این حال، دو نکته در این زمینه حائز اهمیت است؛ اول اینکه این ماده صرفا همکاری سایر نهادها با مرکز آمار را الزام کرده، این در حالی است که بسیاری از واحدهای آماری نهادها برای تولیدات آماری خود به داده‌های آماری سایر نهادها نیاز دارند، اما این موضوع در قانون نادیده گرفته شده است.

به عبارت دیگر، اشتراک‌گذاری داده‌ها و آمارها یک موضوع بین مرکز آمار و سایر واحدهای آماری نیست بلکه برای همه واحدهای آماری مطرح است. دوم آنکه با وجود الزام قانونی در این ماده، ضمانت اجرایی آن نامشخص است.

ارائه داده‌ها به‌ گونه‌ای که ارائه‌دهنده قابل شناسایی نباشد جزیی از قوانین ژاپن، هلند و کره جنوبی است. در هلند قانون مجزایی برای این موضوع با عنوان «قانون حمایت از داده‌های شخصی» وجود دارد. در ایران مقررات خاصی برای این موضوع وجود ندارد. البته در ایران محرمانه بودن آمارهای شخصی مورد تاکید قرار گرفته اما مقررات اجرایی آن پیش‌بینی نشده است.

سخن پایانی

با وجود تمام موارد یاد‌شده، یکی از چالش‌های نظام آماری ایران پراکندگی قانون‌گذاری است؛ به این صورت که در قوانین مختلف نهادهای اجرایی ملزم به تولید و انتشار آمارهای متفاوتی می‌شوند و نهادها براساس آن اقدام به تولید و انتشار بدون پیروی از استانداردهای آماری مورد تایید نهاد هماهنگ‌کننده نظام آمار می‌کنند.

در کره‌جنوبی این موضوع در قانون مورد توجه قرار گرفته و تصریح شده است: «هرگونه ارائه لایحه قانونی یا مقررات‌گذاری جدید یا پیشنهاد اصلاح و لغو قوانین و مقررات موجود توسط نهادهای دولتی که مستلزم جمع‌آوری، انتشار و استفاده از آمار باشد باید با مشورت رئیس مرکز آمار کره انجام شود.» همچنین در جرایم هرگونه اقدام در جهت موارد یادشده بدون مشورت نهاد آماری حتی به حکم قانون مشمول جریمه شده است.