کسری ساختاری بودجه افزایش می‌یابد
لایحه بودجه سال آینده کل کشور به میزان ۳۶۳۱ هزار میلیارد تومان تعیین شده است. نزدیک به ۶۰ درصد بودجه کل کشور مربوط به گردش‌های مالی شرکت‌های دولتی و بانک‌ها است که نسبت به رقم پیش‌بینی‌شده برای سال گذشته، ۱۵۷۱ هزار میلیارد تومان، حدود ۴۱ درصد افزایش یافته است.
حدود ۴۰ درصد رقم بودجه کل کشور نیز مربوط به بودجه عمومی دولت است که در صورت مقایسه با سقف اول قانون بودجه سال ۱۴۰۱ حدود ۴۶ درصد افزایش یافته است. کسری تراز عملیاتی در سال ۱۴۰۱ حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان است که از محل مازاد تراز سرمایه‌ای و مالی پوشش داده شده است. به عبارت دیگر، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ نیز مطابق با رویه گذشته بخش قابل توجهی از اعتبارات هزینه‌ای از محل فروش دارایی و استقراض تامین شده است.
به گزارش صمت منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال آینده نسبت به پیش‌بینی عملکرد بودجه در امسال حدود ۹۶ درصد رشد کرده است. دلیل مهم این رشد پیش‌بینی عدم تحقق بخشی از منابع بودجه امسال در سقف اول است. مطابق لایحه بودجه سال آینده سرفصل درآمدها به‌عنوان منبع پایدار تامین مالی دولت، نسبت به پیش‌بینی عملکرد امسال حدود ۶۶ درصد رشد کرده است. این رشد قابل توجه حاکی از بیش‌برآوردی رقم درآمدها در لایحه بودجه سال آینده است.
منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به سقف اول مصوب قانون بودجه امسال حدود ۸۰ درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد قانون بودجه امسال ۵۸۰ درصد رشد کرده است. این افزایش قابل توجه، از محل تغییر نرخ تسعیر درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت به دلیل حذف ارز ترجیحی و انتقال منابع حاصل از فروش خوراک میعانات گازی پتروشیمی‌ها از تبصره «۱۴» به سرجمع منابع حاصل از نفت قابل توضیح است.
در صورت تحقق نیافتن منابع حاصل از میعانات گازی رشد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌هایی سرمایه‌ای نسبت به سقف اول قانون امسال حدود ۵۰ درصد خواهد بود. در لایحه بودجه امسال منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی نیز نسبت به پیش‌بینی عملکرد امسال رشد ۲۶ درصدی کرده است.
مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نسبت به مصوب سقف اول قانون امسال ۴۶ درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد حدود ۶۸ درصد افزایش یافته است. سرفصل هزینه‌های دولت با رشد ۳۸ درصدی نسبت به سقف اول قانون ۱۴۰۰ به ۹۶۵ هزار میلیارد تومان رسیده است. همچنین با توجه به افزایش میزان انتشار اوراق در سال‌های گذشته، اعتبار اختصاص‌یافته به بازپرداخت تعهدات دولت با رشد ۸۷ درصدی همراه بوده است. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که از آن به‌عنوان اعتبارات عمرانی نیز یاد می‌شود ۲۱۵ درصد افزایش داشته که گامی مثبت برای افزایش سرمایه‌گذاری دولت به شمار می‌آید؛ البته اگر محقق شود.
کسری ساختاری ۷۰۰ هزار میلیارد تومانی
کسری بودجه ساختاری که بیانگر میزان تامین مالی دولت از منابع غیرپایدار است در لایحه پیشنهادی دولت حدود ۷۰۰ هزار میلیارد تومان است. کسری ساختاری بودجه دولت از محل منابع حاصل از نفت و گاز و میعانات، فروش اموال دولتی، برداشت از صندوق توسعه ملی و اوراق مالی اسلامی پوشش داده شده است.
تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد بخشی از منابع پیش‌بینی شده توسط دولت محقق نمی‌شود و به این دلیل دولت در طول سال کسری احتمالی تامین نشده مواجه خواهد شد. این کسری تامین نشده که علت آن بیش‌برآوردی منابع عمومی دولت است در طول سال از محل عدم تخصیص بخشی از مصارف عمومی و گاه از محل مجوزهای خارج از سقف بودجه برای افزایش منابع تامین خواهد شد.
کسری احتمالی تامین نشده سقف اول قانون بودجه امسال حدود ۲۹۰ هزار میلیارد تومان بود که بخش اصلی آن به دلیل بیش‌برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و خالص گاز و واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال دولتی ایجاد شده بود.
ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی از لایحه پیشنهادی دولت نشان می‌دهد کسری احتمالی تامین نشده از محل بیش‌برآوردی درآمدهای مالیاتی، واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال دولتی حدود ۱۵۵ هزار میلیارد تومان خواهد بود که نسبت به سقف اول قانون بودجه کاهش داشته است.
نکته دیگر آن، که نسبت کسری احتمالی تامین نشده از مجموع منابع عمومی دولت در قانون بودجه امسال حدود ۳۰ درصد است در حالی این نسبت در لایحه بودجه آینده حدود ۱۱ درصد خواهد بود.
با وجود اینکه برنامه ششم توسعه بر سرمایه‌گذاری و رشد تاکید داشته است، در دهه گذشته تشکیل سرمایه به قیمت‌های پایه سال ۱۳۹۰ روند نزولی داشته و این امر لزوم ایفای نقش جدی‌تر بخش دولتی در افزایش نرخ سرمایه‌گذاری را در اقتصاد ضروری‌تر می‌سازد.
مخارج سرمایه‌گذاری دولت در شرایط رکود اقتصادی یکی از وظایف مهم و کارکردهای لازم در بودجه است. در دهه گذشته روند تملک دارایی سرمایه‌ای (از سال ۱۳۹۱ با ۲۴ درصد) کاهشی بوده است. در لایحه بودجه سال آینده سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به قانون بودجه امسال ۴ درصد افزایش یافته و به ۱۸ درصد رسیده است.
با وجود اینکه مقدار اعتبارات هزینه‌ای نسبت به سال گذشته حدود ۲۵۰ هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرده، رشد مخارج هزینه‌ای نسبت به قانون بودجه امسال کاهش قابل توجهی یافته است. رشد مخارج هزینه‌ای در قانون ۱۴۰۰ حدود ۶۰ درصد بود که در لایحه پیشنهادی دولت رئیسی به ۳۸ درصد تنزل یافته است. کنترل رشد حقوق و دستمزدها از علل اصلی نزولی شدن روند اعتبارات هزینه‌ای بوده است.
مالیات منجی دولت می‌شود؟
درآمدهای مالیاتی مهم‌ترین جزء پایدار از منابع بودجه کشورها به شمار می‌رود. سطح پایین درآمدهای مالیات در بودجه به معنای وابستگی بیشتر به منابعی مانند فروش نفت، واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال، استقراض و استفاده از پایه پولی است. در لایحه سال ۱۴۰۱ منابع مالیاتی از ۳۵ درصد به ۳۸ درصد افزایش داشته است.
میزان درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی‌شده برای آینده افزایش ۷۰ درصدی داشته است. این در حالی است که براساس قانون «درآمد پایدار شهرداری‌های کشور» در سال آینده یک واحد درصد از مالیات ارزش افزوده سهم دولت که تا پیش از این ۵درصد بود، کاهش یافته و به سهم شهرداری‌ها اضافه می‌شود. این دست از سیاست‌ها درآمدهای مالیاتی دولت را کاهش می‌دهد؛ البته احکامی در جهت افزایش درآمد مالیاتی نسبت به سال قبل در برخی از حوزه‌ها پیشنهاد شده که پیش‌بینی می‌شود پوشش‌دهنده این میزان از رشد درآمدهای مالیاتی نباشد.
تراز عملیاتی به‌معنای اختلاف درآمدها (بخش اصلی مالیات‌ها) و مخارج هزینه‌ای (عمدتا پرداخت حقوق و مستمری) در بودجه عمومی است. در حالت بهینه باید اعتبارات هزینه‌ای از محل مالیات تامین شود که در این صورت تراز عملیاتی صفر خواهد شد. به دلیل نگاه هزینه‌ای به منابع حاصل از نفت، سال‌هاست بودجه کشور با کسری تراز عملیاتی همراه بوده و اهداف درنظر گرفته شده در قانون برنامه مبنی‌بر به صفر رساندن این تراز، تا سال ۱۴۰۰ محقق نشده است.
هر سال بخش قابل توجهی از منابع بودجه عمومی دولت از محل منابع حاصل از صادرات نفت تامین می‌شود. از سال ۱۳۹۸ این منابع به دلیل تحریم‌های ظالمانه با کاهش همراه بوده‌اند؛ البته دلیل دیگر کاهش سهم نفت در بودجه عمومی تخصیص ارز حاصل از صادرات نفت با نرخ ترجیحی بوده که موجب کاهش منابع ریالی حاصل از صادرات نفت در بودجه شده است. در لایحه بودجه سال آینده فروش ۱.۲ میلیون بشکه نفت در روز برآورد شده که با توجه به شرایط اقتصادی بین‌المللی پس از کنترل شدن بیماری کرونا، به نظر نمی‌رسد این میزان فروش با بیش‌برآوردی خاصی مواجه شود. متاسفانه به دلیل برآوردهای غیرواقع‌بینانه، میزان تحقق منابع حاصل از صادرات نفت در سال‌های گذشته، بسیار کمتر از برآوردهای بودجه بوده است.
براساس لایحه پیشنهادی، دولت ۲۰ واحد درصد از سهم ۴۰ درصدی صندوق توسعه ملی از درآمد صادرات نفت و گاز را استقراض کرده که در سرفصل واگذاری دارایی‌های مالی با رقم ۱۳۷ هزار میلیارد تومان منعکس شده است.
به موجب بند «ی» تبصره «یک» لایحه بودجه، تحویل نفت خام به نیروهای مسلح به میزان حدود ۴.۵ میلیارد یورو برای پرداخت مطالبات و تقویت بنیه دفاعی پیش‌بینی شده است. افزایش سهم منابع نفتی در لایحه سال آینده نسبت به قانون امسال رشدی چشمگیر و جهش‌وار داشته است.
دو عامل را برای این مهم معرفی کرده‌اند؛ از یک سو تغییر سیاست حمایتی دولت از تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی به سایر شیوه‌های حمایتی و درنتیجه افزایش نرخ ارز مبنای تسویه درآمدهای نفتی، موجب انعکاس منابع ریالی حاصل از فروش خوراک میعانات گازی پتروشیمی‌ها را از تبصره «۱۴» به سرجمع منابع حاصل از نفت اضافه کرده است.
لزوم اقداماتی برای مهار تورم
تجربه سال‌های اخیر عملیات مالی دولت به‌ویژه در سال‌های ۹۸ و ۹۹ نشان داد کسری بودجه مدیریت نشده و انتقال بار آن به پایه پولی اثرات مخربی بر اقتصاد کشور داشت؛ البته تنها لازمه کنترل تورم، کنترل کسری عمومی دولت نیست و برای مهار تورم باید بسته جامعی طراحی کرد که مدیریت کسری بودجه، نظارت مقتدرانه و اثربخش بر شبکه بانکی، مدیریت بهینه بازار ارز، سیاست‌گذاری پولی مناسب به صورت توامان در آن دنبال شود.
از این منظر می‌توان ادعا کرد حرکت لایحه بودجه ۱۴۰۱ به سمت مدیریت ابعاد مختلف کسری بودجه، به نحوی بوده که در صورت تحقق کامل در سال آینده، کسری بودجه پیشران تورم نباشد.
هرچند این اقدام، نقطه قوت لایحه بودجه ۱۴۰۱ است، اما توجه فوری به سایر موتورهای تولید تورم، به‌ویژه ناترازی نظام بانکی، به‌منظور کنترل پایدار تورم ضرورت دارد.
در زمینه مدیریت مصارف، دولت با وجود تقاضای بالای افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت در لایحه بودجه فرض را بر رشد ۱۰ درصدی گذاشته و از این منظر ابعاد کسری بودجه را کنترل کرده است.
هرچند در سال اول فعالیت دولت در عمل امکان تغییرات اساسی و اصلاح در فرآیند خدمات دولت در بخش عمومی وجود نداشته است اما باید به‌عنوان یک برنامه مستمر فرآیند بازنگری در مخارج دولت به‌منظور افزایش بهره‌وری در ارائه خدمات بخش عمومی در دستور کار قرار بگیرد.
سخن پایانی
با توجه به آنچه گفته شد، از منظر منابع اختصاص‌یافته به حمایت از معیشت اقشار محروم، لایحه بودجه با انواع کاستی‌ها روبه‌رو است.
اما از منظر اختصاص منابع به حوزه سرمایه‌گذاری و افزایش بهره‌وری، لایحه بودجه، رشد قابل توجهی نسبت به قانون بودجه امسال یافته است؛ البته به نظر می‌رسد با توجه به کسری منابع برای تامین سیاست حمایتی و همچنین تحقق نیافتن برخی از منابع لایحه بودجه در عمل منابع اختصاص‌یافته به این حوزه کاهش یابد.
