«بودجه» از لایحه تا قانون
بودجه دولت از جمله موارد بااهمیت در اقتصاد کشورها است که بر پارامترهای اقتصادی آنها تاثیر می‌گذارد. دولت به‌عنوان نهادی اجرایی، سالانه درآمدها و هزینه‌های خود را در قالب سندی رسمی پیش‌بینی و ارائه می‌کند. این سند نقشه‌راهی برای عملکرد مالی این نهاد در یک دوره یک‌ساله است و نشان می‌دهد که این نهاد اجرایی تا چه میزان در تحقق درآمدها و مدیریت هزینه‌ها تبحر دارد. در این مقاله به تعریف بودجه دولتی و اهمیت آن را در اقتصاد کشورها پرداخته شده است.
بودجه دولت چیست؟
پیش‌بینی یا برآورد از میزان درآمدها و هزینه‌ها در یک دوره زمانی مشخص «بودجه» گفته می‌شود. دولت اصلی‌ترین بازیگر در صحنه سیاسی کشور است که علاوه بر ایفای وظایف اجتماعی، سیاسی و… نقش پررنگی در شناسایی منابع درآمدی و ثروت، تخصیص و توزیع عادلانه آن در اقتصاد کشورها دارد.
در واقع این نهاد، سیاست‌های مالی را در اقتصاد کشور مدیریت می‌کند. برای افزایش شفافیت و نظارت بهتر بر عملکرد این نهاد، دولت‌ها عمدتا پیش‌بینی و برآورد از منابع و درآمدها و مصارف کشور را طی یک دوره زمانی عمدتا یک‌ساله در آینده را در سندی رسمی تحت‌عنوان بودجه دولت ارائه می‌کنند. هرچه پیش‌بینی‌ها با ضریب خطای کمتری محقق شوند، نشان از مطلوبیت عملکرد این نهاد دارد.
تاریخچه و مراحل تصویب بودجه در ایران
بودجه‌بندی دولتی در ایران تاریخچه دیرینه دارد، اما نخستین آن در سال ۱۲۸۹ به مجلس ارائه شد. در آن زمان اداره دارایی مسئولیت تهیه و تنظیم بودجه را برعهده داشت. در سال ۱۳۴۳ این مسئولیت به سازمان برنامه و بودجه منتقل شد. در حال حاضر این برنامه در ایران توسط سازمان برنامه و بودجه که تحت‌نظارت مستقیم رئیس‌جمهوری است، تهیه و تنظیم می‌شود. بودجه به‌طورکلی شامل مراحلی همچون تهیه و تنظیم، تایید و تصویب، اجرا، نظارت و کنترل است.
در ایران تهیه و تنظیم بودجه دولتی طی مراحل متعددی انجام می‌شود. در ابتدا بخشنامه‌ای به امضای رئیس‌جمهوری به تمامی نهادها، سازمان‌ها و شرکت‌ها ابلاغ شده و از آنها درخواست می‌شود که برنامه و تنخواه پیشنهادی خود را ارائه دهند. شرکت‌ها و نهادها با در نظر گرفتن وضعیت اقتصادی کشور منابع و مصارف خود را براساس استانداردها پیش‌بینی کرده و در بازه زمانی مشخص‌شده برای آنها ارائه می‌دهند. در نهایت، پیش‌نویس لایحه بودجه دولت تهیه و پس از تصویب هیات‌وزیران و رئیس‌جمهوری به مجلس شورای اسلامی ارائه می‌شود.
بخش‌ها و مراحل بررسی بودجه
رئیس‌جمهوری پیش‌نویس بودجه را برای تایید و تصویب به مجلس ارائه می‌کند. لایحه‌ای که به مجلس ارائه می‌شود شامل 3 بخش مقدمه، متن اصلی و پیوست است.
در بخش «مقدمه» پس از آنکه رئیس‌جمهوری لایحه اولیه را به مجلس ارائه کرد، او در یک جلسه علنی، اهداف دولت را با در نظرگرفتن وضعیت اقتصادی کشور برای یک سال شمسی عنوان می‌کند.
در این بخش پس از ارائه گزارشی از عملکرد این نهاد در سال گذشته، کلیات بودجه دولت (منابع و مصارف) و دلایل آن از سوی رئیس‌جمهوری شرح داده می‌شود. «متن اصلی» لایحه به‌عنوان بدنه اصلی بودجه دولتی از ماده و تبصره‌های واحد تشکیل شده است. در این بخش، منابع و مصارف در 2 قسمت بودجه‌های عمومی و دستگاه‌های دولتی در قالب اعداد و ارقام بیان می‌شود.
بخش پیوست‌ها نیز در 2 بخش پیوست‌های بودجه تفضیلی شرکت‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و پیوست‌های جداول اعتباری طرح‌های عمرانی ارائه می‌شود.
پس از ارائه لایحه بودجه از سوی دولت به مجلس، بررسی آن توسط کمسیون‌های تخصصی مجلس آغاز شده و در نهایت مجموع گزارش‌های کمیسیون‌های تخصصی برای بررسی و تایید نهایی راهی کمیسیون تلفیق می‌شود. پس از تایید نهایی کمیسیون تلفیق، لایحه برای اعمال اصلاحات احتمالی و جلب‌نظر نهایی نمایندگان مجلس شورای اسلامی، به صحن علنی می‌رسد. پس از تایید و تصویب نهایی لایحه بودجه دولتی در صحن علنی مجلس، نسخه نهایی برای دریافت تایید شورای نگهبان تقدیم این شورا می‌شود.
پس از تایید نهایی، لایحه تبدیل به قانون شده و برای اجرایی شدن از سوی رئیس‌جمهوری یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به کلیه دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌شود.
مفاهیم و اصطلاحات پرکاربرد بودجه
تهیه و تنظیم بودجه دولت موجب شفافیت در دخل و خرج این نهاد می‌شود. برخی عناوین و اصطلاحات درباره بودجه دولتی رایج است که در ادامه به تشریح آن پرداخته شده است.
تفریغ بودجه:
این واژه در واقع گزارشی است که توسط دیوان محاسبات تهیه شده است و نشان می‌دهد که هزینه‌ها، درآمد و کل گزارش‌های دستگاه‌ها تا چه میزان با بودجه پیش‌بینی‌شده تطابق یا عدم‌تطابق دارد. تفریغ بودجه تحت‌نظارت قوه مقننه است. در واقع حسابرسی می‌شود که درآمدها صرف چه هزینه‌هایی شده‌اند.
بودجه محقق‌شده:
آن بخش از منابع و مصارف را که عینا با میزان منابع و مصارف درج‌شده در بودجه دولتی تطابق دارد، بخش محقق‌شده می‌گویند.
ناترازی بودجه:
عدم‌تعادل میان مصارف و منابع را ناترازی بودجه دولت می‌گویند. لازم به توضیح است که در زمان تهیه و تنظیم بودجه، همواره منابع و مصارف تراز است، اما عاملی که بودجه ایران را ناتراز می‌کند، بیش‌برآوردی درآمدها است.
متمم بودجه:
هر زمان طی دوره‌ای که بودجه دولتی برای آن تنظیم شده، تغییر یا اصلاحیه‌ای بر آن ایجاد شود، اصلاحیه از سوی دولت تحت‌عنوان متمم به قوه مقننه ارائه شده است تا بررسی و تایید شود.
اجزای لایحه بودجه سالانه
بودجه دولت شامل 3 بخش بودجه‌های عمومی، شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و موسسات تحت‌عنوانی غیر از عناوین این دو بخش است. گرچه هر سه این بخش‌ها در نهایت بودجه را شامل می‌شود، اما ماهیت متفاوتی نسبت به یکدیگر دارند.
بودجه عمومی نشان‌دهنده میزان منابع و مصارف بوده و عملکرد مالی این نهاد را به‌نمایش می‌گذارد. این بودجه شامل 2 بخش منابع و مصارف عمومی و منابع و مصارف اختصاصی است. منابع و مصارف عمومی شامل واریز منابع به خزانه دولت و برداشت از آن برای مصارف عمومی کشور شده و مدیریت تقسیم منابع و مصارف به سازمان برنامه و بودجه واگذار شده است. منابع و مصارف اختصاصی نیز مختص منابعی است که توسط دستگاه‌های دولتی ایجاد و از سوی آنان مصرف می‌شود. برای مثال درآمد بیمارستان‌ها صرف هزینه‌های خود می‌شود.
بخش سوم یعنی «بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها وسایر مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت» سهم بزرگی از بودجه کل داشته و شامل درآمدها و هزینه‌های شرکت‌ها و بانک‌ها، سایر دستگاه‌ها و موسسات وابسته به دولت می‌شود.
منابع درآمدی و مصارف بودجه
بودجه دولت شامل 2 بخش منابع و مصارف است. منابع بودجه شامل درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است. درآمدها به 2 بخش درآمدهای عمومی و درآمدهای اختصاصی تقسیم می‌شود. درآمدهای عمومی شامل درآمدهای وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی، مالیات و… است، در حالی که درآمدهای اختصاصی برای مصارف خاص در نظر گرفته می‌شود.
درباره مصارف نیز، بخشی از هزینه‌ها عمومی هستند که دستمزد و هزینه کارکنان دولت بخش اعظمی از آن است. بخشی دیگر از هزینه‌ها به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی اختصاص دارد. هزینه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای شامل بودجه عمرانی و… می‌شود. هزینه‌های تملک دارایی‌های مالی نیز شامل بازپرداخت اوراق مشارکت، بازپرداخت به نظام بانکی و… است و در نهایت بخشی از هزینه‌ها، هزینه‌های اختصاصی هستند که از محل درآمدهای اختصاصی تامین می‌شوند.
سخن پایانی
در نهایت اجرای بودجه برعهده قوه مجریه است و در این مرحله پس از آنکه این برنامه به قانون تبدیل شد، میزان و نحوه تخصیص اعتبارات براساس اولویت‌بندی‌ها (براساس فصل، برنامه یا به‌تفکیک برنامه و طرح‌ها) از طریق سازمان برنامه و بودجه به دستگاه‌ها ابلاغ می‌شود.
در ادامه نحوه و زمان پرداخت اعتبارات براساس منابع درآمدی پیش‌بینی‌شده، تنظیم شده است و موضوع «نظارت» بر تامین و تخصیص ردیف‌های بودجه‌ای نیز به برنامه‌ها اضافه می‌شود. این مرحله از اهمیت بالایی برخوردار است. علت اهمیت آن، اثرگذاری آن در محقق شدن اهدافی است که پیش‌تر برآورد شده بود. این نظارت به 4 دسته نظارت اداری، قضایی، نظارت دیوان محاسبات کشور و پارلمانی دسته‌بندی می‌شود.
نظارت اداری توسط قوه مجریه و به‌صورت درون‌سازمانی بوده و در واقع از سوی خود دولت بر دستگاه‌ها و نهادهای وابسته اعمال می‌شود.
نظارت قضایی نیز بر اجرای بودجه دولتی از سوی سازمان بازرسی به‌عنوان یک نهاد قضایی انجام گرفته و دیوان محاسبات کشور نیز بر نحوه تخصیص اعتبار و هزینه‌های دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی نظارت می‌کند. نظارت پارلمانی نیز از دو طریق صورت می‌گیرد که این نظارت یا به‌صورت تذکر، سوال و پرسش و استیصال یا به‌صورت ارائه گزارش انجام می‌شود.
