همچنین، مطابق بند الحاقی تبصره «۱۶» بانک‌های دولتی می‌توانند تا سقف ۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق مالی منتشر کنند که تضمین بازپرداخت اصل و سود آن توسط دولت انجام می‌گیرد. جزء الحاقی بند «د» تبصره «۱۹» نیز دولت را نسبت به تادیه بدهی‌های خود به سازمان تامین‌اجتماعی مکلف می‌کند که اقدام مثبتی در راستای انضباط‌بخشی به بدهی‌های دولت است. باتوجه به برآورد تقاضای اوراق در بازار پول و سرمایه، می‌توان انتظار داشت در صورت در نظر گرفتن نرخ‌های بازده منعطف برای اوراق دولت، مسئله‌ای برای فروش اوراق بدهی قانون بودجه در سال آینده وجود نداشته باشد.

تامین مالی از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی می‌تواند به‌صورت مقطعی راهگشای پوشش کسری بودجه باشد، اما روند افزایشی انتشار اوراق و ایجاد بار مالی برای سال‌های بعد، پایداری بدهی‌های دولت را دچار مشکل می‌کند. بنابراین، با توجه به برنامه‌ریزی مالی صحیح باید ضمن رصد روند بدهی‌های دولت، تعهدات سال‌های پیش‌رو را مدنظر قرار داد.

به‌گزارش صمت و به‌نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، هر سال در قوانین بودجه احکام مختلفی وضع می‌شود که می‌تواند وضعیت بدهی‌های دولت را تحت‌تاثیر قرار دهد. یکی از مهم‌ترین احکام صادره، اجازه انتشار اوراق بدهی تا سقف معین است. همچنین، سقف انتشار اوراق شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها، اجازه تهاتر بدهی‌ها و سقف آن، تکلیف دولت به استفاده از منابع حاصل از اوراق در مصارف خالص و تکلیف دولت به تادیه بدهی‌ها به نهادهایی مانند سازمان تامین‌اجتماعی، موارد دیگر از احکام مرتبط هستند. بررسی این احکام در کنار واکاوی وضعیت بدهی‌های دولت این امکان را فراهم می‌کند که نقاط ضعف و قوت احکام مربوطه شناسایی شوند و بتوان با بهبود آنها در قالب یک چارچوب منسجم، گام مهمی در راستای اصلاح ساختار بودجه و ساماندهی بدهی‌های دولت برداشت. در بودجه امسال، دولت ۱۸۷هزار میلیارد تومان جواز انتشار اوراق مالی اسلامی را در اختیار دارد. این رویکرد نشان می‌دهد که کنترل انتشار اوراق بدهی توسط دولت انجام گرفته، اما در سال‌های گذشته، رقم مصوب انتشار اوراق به‌مراتب رقمی است که برای امسال اجازه انتشار پیدا کرده‌ است.

۵۰ درصد از بار مالی اوراق منتشره، موضوع بند «د» تبصره «۵» برعهده دولت است. بنابراین، اگر شهرداری‌های به‌طورکامل از این ظرفیت قانونی استفاده کنند، بار مالی حاصل از انتشار ۵ هزار میلیارد تومان از اوراق برعهده دولت خواهد بود و اگر هیچ استفاده‌ای نکنند، دولت از این محل بار مالی بر دوش نخواهد داشت. یکی از مشکلات پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، تخصیص نامنظم اعتبارات در طول سال است. به‌این صورت که به‌دلیل وصول بخشی از منابع عمومی در انتهای سال، بخشی از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در ماه‌های پایانی سال پرداخت می‌شود که فرصت لازم برای پیشبرد عملیات اجرایی از دست خواهد رفت. با انتشار اوراق درون‌سالی در ابتدای سال و پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از آن محل و بازپرداخت آن از محل منابع وصول‌شده در انتهای سال می‌توان تاحدی این مشکل را رفع کرد.

مطابق تصویبنامه بانک مرکزی، حداقل الزامات مدیریت ریسک نقدینگی موسسات اعتباری بانکی و موسسات اعتباری غیربانکی، موظفند معادل ۳ درصد از مانده کل سپرده‌های خود، اوراق منتشره خزانه‌داری کل کشور را نگهداری کنند. باتوجه به آخرین آمار منتشرشده توسط بانک مرکزی در پایان آبان ۱۴۰۱، مجموع کل سپرده‌ها بیش از ۷هزار و۴۰۰ هزار میلیارد تومان است و با فرض رشد ۳۰ درصدی در امسال، حدود ۶۶ هزار میلیارد تومان از اوراق منتشرشده در سال ۱۴۰۲، موضوع بند «ب» تبصره «۵» لایحه بودجه ۱۴۰۲ تقاضای تکلیفی بازار پول خواهد بود. امسال توسط دولت حدود ۱۷۷ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی بازپرداخت خواهد شد و دولت مجاز به انتشار ۱۸۷هزار میلیارد تومان اوراق مالی جدید است. بنابراین، خالص انتشار اوراق مالی حدود ۱۰هزار میلیارد تومان است. در کنار تقاضای جدید اوراق دولتی، انتظار می‌رود بخشی از این اوراق سررسیدشده دولتی موجود در ترازنامه بانک‌ها و صندوق‌های سرمایه‌گذاری با اوراق خریداری‌شده جدید جایگزین شود. البته باتوجه به افزایش نرخ سود سپرده‌های بانکی و افزایش نرخ بازدهی سایر اوراق مانند اوراق گام، نرخ بازدهی اوراق دولتی نیازمند تعدیل بوده و باید اجازه داد باتوجه به شاخصه‌های اقتصادی تعیین شود، در غیر این صورت می‌توان انتظار داشت تقاضای اوراق با چالش مواجه شود.

سهم اوراق نقدی و غیرنقدی

بخش قابل‌توجهی از واگذاری دارایی‌های مالی به‌صورت واگذاری اوراق غیرنقدی و در قالب اسناد خزانه اسلامی انجام می‌گیرد. با نظر به مکانیسم واگذاری اسناد خزانه اسلامی، هزینه واقعی تامین مالی از طریق آن، مشخص نیست، زیرا برای مثال، پیمانکاری که در ازای مطالبات خود اسناد خزانه دریافت می‌کند، می‌داند که نرخ تنزیل دولت پایین‌تر از نرخ بازار است، بنابراین از ابتدا هزینه مربوطه را در پیشنهاد قیمتی خود لحاظ می‌کند. بررسی جزییات نشان می‌دهد که در ۳ سال گذشته، بازار سرمایه از خرید اوراق نقدی، ۷۵درصد سهم داشته است.

به‌طورکلی واگذاری اوراق غیرنقدی توصیه نمی‌شود و راهکار بهتر این است که با فروش اوراق در بازار، تامین مالی دولت انجام و مطالبات پیمانکاران نیز به‌صورت نقد تسویه شود. با این حال به‌دلیل ورود با تاخیر و غیرمستقیم اوراق غیرنقدی به بازار بدهی و مشکلات امسال در حوزه فروش اوراق، دولت همچنان علاقه‌مند به انتشار این اوراق است.

رشد مطالبات شرکت‌های دولتی

بنا بر آخرین آمار اعلامی وزارت اقتصاد، نسبت بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی در پایان سال گذشته برابر ۲۸.۸ درصد بوده است. برخی از اقلام موردادعای طلبکاران از دولت مندرج در سامانه سماد، محل اختلاف است و در خزانه‌داری کل کشور ثبت نشده است. چنانچه این ارقام را نیز در نظر بگیریم، نسبت بدهی‌ها به تولید ناخالص داخلی افزایش می‌یابد.

باتوجه به مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی، امکان تهاتر بدهی‌ها می‌تواند تاحدی مدیریت بدهی‌ها را بهبود بخشد. این امکان در بند «ط» تبصره «۵» لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ به‌میزان ۱۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. البته باید توجه داشت که مکانیسم تهاتر بدهی‌ها باید به‌صورتی باشد که امکان ایجاد بدهی‌های غیرواقعی وجود نداشته باشد و مدیریت ایجاد تعهدات به نحو احسن انجام شود. برای مثال، طرف خصوصی حقیقی یا حقوقی نتواند به‌صورت صوری خود را از دستگاه دولتی طلبکار کرده و در قبال آن از بخشودگی مالیاتی برخوردار شود. سهم اصلی در مطالبات قابل‌توجه شرکت‌های دولتی مربوط به مطالبات شرکت ملی نفت ایران از شرکت‌های پالایشی و پتروشیمی داخلی و اشخاص حقوقی و حقیقی خارجی است.

یکی از مسائل شایان دقت، روند رشد بدهی‌ها در ۱۸ماه منتهی به پایان سال گذشته است. مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال ۱۴۰۱ نسبت به پایان شهریور سال ۱۴۰۰، معادل ۶۱ درصد رشد داشته که در مدت زمانی مشابه نسبت به رشد بدهی‌های اوراقی (حدود ۴۲ درصد) بیشتر است. البته باتوجه به آنکه بخشی از بدهی‌های شرکت‌های دولتی ارزی بوده و سالانه با افزایش نرخ ارز میزان ریالی آن افزایش می‌یابد، بنابراین بخشی از رشد بدهی دولت و شرکت‌های دولتی از این محل قابل‌توضیح است. با این حال، باید توجه داشت که رویکرد کنترل اوراق بدهی که توسط دولت در ۲ سال گذشته دنبال شده است، نباید منجر به رشد بدهی‌های غیراوراقی دولت شود.

درحال‌حاضر حدود ۳۷درصد از بدهی‌های دولتی سیال است؛ به این معنی که ۳۷درصد بدهی‌های دولت در قالب اوراق مالی بوده و مبادله‌پذیر است. سیال‌سازی بدهی‌های دولت به افزایش تعهد دولت در قبال بدهی‌ها و شفافیت و مبادله‌پذیری آن می‌انجامد. بدهی‌های سیال به‌دلیل آنکه قابل‌مبادله هستند، محدودیت‌های مالی و نقدینگی کمتری برای طلبکاران ایجاد می‌کنند و بنابراین آثار سوء اقتصادی کمتری به‌همراه دارند.

به این ترتیب، لازم است در قوانین بودجه سالانه از تصویب موادی که منجر به ایجاد بدهی غیرسیال می‌شود، خودداری کرده و در موارد ضروری تنها از طریق انتشار اوراق بدهی، تامین مالی انجام شود. علاوه بر این، لازم است در لایحه مدیریت بدهی‌های عمومی که در مجلس بررسی می‌شود، چارچوب منسجمی برای مدیریت و کنترل بدهی‌های دولت در نظر گرفته شود.

از اقدامات مهم در راه جلوگیری از خلق بی‌رویه بدهی، کنترل تضامین دولتی است. حجم قابل‌اعتنایی از بدهی‌های امروز دولت ناشی از تضامین صادره در سال‌های گذشته است. در این راستا، می‌توان به یکی از جدیدترین تضامین دولت اشاره کرد. براساس تصویبنامه هیات‌وزیران در اسفند پارسال، وزارت راه و دستگاه‌های اجرایی مجاز هستند مبلغ ۸ هزار میلیارد تومان تسهیلات از بانک مسکن دریافت کنند و سازمان برنامه و بودجه مکلف است که بازپرداخت اصل و سود این تسهیلات را تضمین کند. بند «ل» تبصره «۵» گام مهمی در راستای مدیریت تعهدات و تضامین دولت است. مطابق این بند، مطالبات از دولت در صورتی به رسمیت شناخته می‌شود که اقلام مدنظر دارای شناسه یکتا صادره از سازمان برنامه و بودجه باشند. این مکانیسم به ساماندهی تعهدات و تضامین دولت یاری می‌رساند و ایجاد تعهدات خارج از تصمیم سازمان برنامه و بودجه را تاحدی محدود می‌کند.

پرداخت بدهی سال‌های گذشته

انتشار اوراق مالی به معنی قرض گرفتن از آینده است، بنابراین در انتشار اوراق، باید بار مالی خاص از آن در سال‌های پیش‌رو مدنظر قرار بگیرد. در سال ۱۴۰۲، حدود ۲۲۵هزار میلیارد تومان اعتبار برای بازپرداخت اصل و سود اوراق منتشرشده در سال‌های قبل، موردنیاز است.

گفتنی است که رقم بازپرداخت اصل اوراق مالی در لایحه بودجه امسال به‌میزان ۱۷۳.۴ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده، اما طبق گزارش وزارت اقتصاد اعتبار لازم برای بازپرداخت اصل اوراق مالی برابر ۱۷۷.۴ هزار میلیارد تومان است. در قانون بودجه امسال، اقلام مختلف تملک دارایی‌های مالی منتشر نشده، اما باتوجه به سرجمع این مبلغ به‌نظر می‌رسد که رقم بازپرداخت اصل اوراق مالی نسبت به لایحه تغییر نکرده است.

خالص انتشار اوراق دولتی در سال ۱۴۰۲ از خالص انتشار در ۸ سال گذشته عدد کمتری است که حاکی از رویکرد کنترل انتشار اوراق بدهی توسط دولت است، اما باید توجه کرد که در سال‌های گذشته رقم مصوب سقف انتشار اوراق به‌مراتب پایین‌تر از رقم تحقق‌یافته بود. بنابراین، ممکن است همانند سال ۱۴۰۱ در نهایت انتشار اوراق بسیار بیشتر از ۱۸۷هزار میلیارد تومان بوده و خالص انتشار اوراق افزایش یابد.

یکی از نکات بسیار مهم پیرامون انتشار اوراق، هموارسازی انتشار در طول سال است. در سال گذشته، حدود ۴۸درصد از اوراق منتشره تنها در ماه پایانی سال انتشار یافته است. انتشار نامنظم و بدون قاعده اوراق، کارآیی مصارف قانون بودجه را کاهش می‌دهد و باعث اختلال در بازار اوراق بدهی می‌شود.

پیامد‌های افزایش بدهی

سقف اوراق قابل‌انتشار توسط دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۲ برابر ۱۸۵هزار میلیارد تومان بود که باتوجه به تغییرات مجلس به ۱۸۷هزار میلیارد تومان در قانون افزایش یافت. علاوه بر این، از محل انتشار اوراق توسط شهرداری‌ها و بانک‌های دولتی، امکان افزایش اوراق دارای بار مالی برای دولت تا ۵۵ هزار میلیارد تومان وجود دارد.

باتوجه به تقاضای جدید ایجادشده برای اوراق بدهی از محل رشد حجم سپرده بانک‌ها، رشد ترازنامه صندوق‌های درآمد ثابت و تسویه ۱۷۷هزار میلیارد تومان از اصل اوراق موجود در سال آینده، می‌توان انتظار داشت دولت در صورت در نظر گرفتن نرخ‌های بازده منعطف برای اوراق مسئله‌ای برای فروش اوراق بدهی قانون بودجه در سال آینده نداشته باشد.

مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال ۱۴۰۱ نسبت به انتهای تابستان سال ۱۴۰۰ بیش از بدهی‌های اوراقی رشد داشته است. باتوجه به آنکه بخشی از بدهی‌های شرکت‌های دولتی ارزی بوده و سالانه با افزایش نرخ ارز میزان ریالی آن هم بیشتر می‌شود، بنابراین بخشی از رشد بدهی دولت و شرکت‌های دولتی از این محل قابل‌توضیح است. با این حال، باید توجه داشت که رویکرد کنترل اوراق بدهی که توسط دولت در ۲ سال گذشته دنبال شده، نباید منجر به رشد بدهی‌های غیراوراقی دولت شود، زیرا بدهی‌های غیرسیال به‌دلیل غیرقابل‌مبادله بودن، محدودیت‌های مالی و نقدینگی کمتری برای طلبکاران ایجاد می‌کند و به‌همین‌دلیل، آثار سوء اقتصادی کمتری در پی دارند.