تغییرات پی‌در پی هم منجر به موفقیت نشد
چالش‌های مزمن و نهادینه شده پیش‌روی سیاست‌های حمایت از تولید و اشتغال نشان‌دهنده فقدان وحدت رویه قوه مجریه و قانون‌گذاری در حوزه اشتغالزایی و رونق تولید است.
چالش های مزمن و نهادینه شده پیش روی سیاست های حمایت از تولید و اشتغال نشان دهنده فقدان وحدت رویه قوه مجریه و قانون گذاری در حوزه اشتغال زایی و رونق تولید است. همچنین نبود نگاهی جامع به تولید و اشتغال در ارکان سیاست گذاری کشور هم مشهود است. شواهد این ادعا را در ارزیابی عملکرد یکی از بندهای بودجه در سال های ۹۶ تا ۱۴۰۱ می توان مشاهده کرد. بر این اساس اصلاح سیاست های رونق تولید و اشتغال در میان مدت با بازتعریف نقش سازمان برنامه یا صندوق توسعه ملی به عنوان نهاد متولی توسعه در کشور و ترسیم مسیر توسعه ای کشور و در کوتاه مدت تمرکز بر اصلاح فرآیندها و محتوای برنامه های دستگاه های اجرایی و تامین مالی سیاست های فعال کار بازار، مطرح می شود.به گزارش صمت، رونق گرفتن تولید و اشتغالزایی در صدر اهداف دولت های مختلف کشور بوده و دولت ها سعی کرده اند با اجرای برنامه های مختلف به این اهداف دست یابند. اجرای برنامه هایی چون برنامه اشتغال ضربتی یا بنگاه های زودبازده تنها نمونه هایی از این برنامه ها است. از آنجایی که موضوع رونق تولید و اشتغال فرابخشی است و هر دستگاهی خود را متولی آن می داند، از سال ۱۳۹۶ تلاش دولت بر این شد که با تجمیع و همگرایی برنامه دستگاه ها، بند «الف» تبصره« ۱۸ » قوانین بودجه را به موضوع رونق تولید و اشتغال اختصاص دهد. درواقع این بند، به عنوان یکی از مهم ترین سیاست های رونق تولید و اشتغال شناخته می شود و سیر تحول این بند در بازه زمانی تا ۱۴۰۱ حاکی از تاثیرگذاری چرخش های سیاستی متفاوت در این بند از قانون است.
آسیب شناسی سیاست های رونق تولید و اشتغال در کشور نشان می دهد که علاوه بر ناهماهنگی های اجرایی، چالش های مزمن و موانع نهادینه شده متعددی پیش روی اجرای این سیاست ها وجود دارد که ضمانت اجرایی و اثربخشی این سیاست ها را کاهش می دهد. شواهد نشان می دهد که عملکرد بیشتر قوانین توسعه ای در ایران متاثر از این چالش ها بوده و هست. ثبات اقتصاد کلان، شرط لازم انجام فعالیت های اقتصادی است و مهم ترین کانال اثرگذاری بی ثباتی اقتصاد کلان بر رشد اقتصادی از ناحیه بی ثباتی اقتصاد کلان بر سرمایه گذاری و در پی آن اشتغال است. سیاست های حوزه اشتغال و رونق تولید هم با پیش فرض وجود ثبات افتاد کلان تدوین شده اند اما در عمل دستخوش شوک های ناشی از بی ثباتی شده و درنتیجه منجر به انحراف در عملکرد این سیاست ها می شود. همچنین حتی در برنامه های اشتغالزایی بخش ها و زیربخش های اقتصادی نیز این شرایط نادیده گرفته می شود و به همین دلیل گزارش های موفقی از این برنامه ها منتشر نمی شود. از دیگر چالش های این بخش، حمایت از تولید به شکل تامین مالی، توزیع رانت و تسهیلات ارزان قیمت است. توزیع رانت ساختار انگیزشی و کنش بازیگران اقتصادی را متاثر می کند و هنگامی که دولت سازکار مبتنی بر تصمیماتش را برقرار می کند، همزمان رقابتی میان بخش خصوصی برای حفظ این سازکار ایجاد می کند که به رانت جویی تعبیر شده است. پس حمایت چند دهه ای دولت از تولید و سرمایه گذاری، اثربخشی این حمایت ها به اندازه نامطلوبی، ناچیز است و به اهداف اصابت نمی کنند. علاوه بر این فقدان رویکرد توسعه ای، نداشتن استراتژی توسعه صنعتی، ضعف در آمایش سرزمین، فقدان نهادهای کارآمد و جدید تامین مالی تولید و فقدان سازمان متولی توسعه در کشور از جمله عوامل اصلی شکست های حمایت های دولت از حوزه تولید و اشتغال به شمار می روند.
تحولات در یک بند بودجه، تغییرات در سیاست گذاری ها
بند «الف» تبصره « ۱۸ » قوانین بودجه سالانه در سال های گذشته به عنوان یکی از مهم ترین سیاست های رونق تولید و اشتغال در کشور شناخته می شود. سیر تحول این بند در دوره روحانی نشان دهنده تغییر تدریجی و سالانه رویکرد این بند از اشتغال زایی به سمت رونق تولید است. سالانه تغییر در متولی اجرای این بند و تغییر در ترکیب و میزان پیش بینی شده نیز دیده می شود. مثلا در سال ۹۶ تاکید این بند بر اشتغالزایی و متولی اجرای آن شورای عالی اشتغال تعیین شده بود که در سال های ۹۷ تا ۹۹ برنامه های این بند با تاکید بر اشتغال در کنار رونق تولید در نظر گرفته شد و متولی آن نیز سازمان برنامه بود. اما به یکباره مسیر این بند در بودجه ۱۴۰۰ تغییر کرد و وزارت اقتصاد را متولی اصلی این بند اعلام کردند.
تغییرات در این بند باوجود تنها ۶ سال از عمر آن بسیار زیاده بوده است. از جمله اینکه تغییر تدریجی رویکرد این تبصره از اشتغالزایی به سمت رونق تولید، مشهودتر از دیگر تغییرات است. متولی اجرای این تبصره همواره تغییر کرده که خود ناشی از مشخص نبودن نهاد متولی توسعه است. ضمن اینکه در این سال ها، ابتدا تخصیص منابع صورت گرفته و سپس دستگاه های اجرایی مکلف به ارائه برنامه برای هزینه کرد آن شده اند.
باوجود اینکه توزیع منابع در دو بخش ملی و استانی صورت گرفته، اما مرز مشخصی میان پروژه های استانی و ملی دیده نمی شود و ناهماهنگی میان واحد ملی و استانی دیده می شود که موجب کاهش ضمانت اجرای این تبصره شده است. پراکندگی منابع این بند در این مدت، تا حدود زیادی، رفع شده و منابع به شکل متمرکزتری تامین شده اند.
تغییرات صورت گرفته چون ناشی از یک الگوی فکری منسجم نیست و بیشتر برمبنای آزمون وخطا بوده، به تعبیری از پشتیبانی نظری و کارشناسی هم خالی بوده است. نامشخص بودن رویکرد توسعه ای، از مهم ترین دلایل این بی نظمی است. ناکارآمدی چرخش های سیاستی اعمال شده، در بررسی ارزیابی عملکرد سیاست های رونق تولید و اشتغال نیز مشهود است و شواهد این ادعا در ارزیابی عملکرد بند «الف» تبصره « ۱۸ » دیده می شود. بخشی از این ناکارآمدی ها محصول این است که همواره در سیر تحول این بند یا هر نوع سیاست گذاری در زمینه رونق تولید و اشتغالزایی، نخست تخصیص منابع صورت می گیرد و پس از آن دستگاه های اجرایی ملزم به ارائه برنامه می شوند و همین امر اجرای این تبصره را دچار مشکل و موانع جدی کرده است. از سوی دیگر در فرآیند تدوین این سیاست ها، شرایط اقتصاد کلان، شوک های احتمالی و وضعیت محیط کسب وکار نادیده گرفته می شود و تنها تلاش بر این است تا با تزریق منابع ارزان نرخ، از تولید و اشتغال حمایت شود.
دولت سیزدهم ساختار را تغییر داد
با روی کار آمدن رئیسی، نگاه دولت نیز به سیاست های رونق تولید و اشتغالزایی، در این تبصره تغییر کرد. بند مذکور در لایحه بودجه ۱۴۰۱ با تجمیع منابع در قالب منابع صندوق عدالت و پیشرفت، تفکیک اختیارات ملی و استانی، اهداف مختلف رشد و پیشرفت کشور از طریق افزایش بهره وری و توسعه سرمایه گذاری ها نسبت به سال های گذشته تغییرات جدی و مشخصی داشت.از جمله منابع این بخش رشدی چشمگیر و ۵ . ۵ برابری را در سال ۱۴۰۱ تجربه کرد. با ایجاد صندوق عدالت و پیشرفت، منابع ابتدا به این صندوق واریز و سپس اختصاص داده می شود. در تغییرات دیگر، وزارت اقتصاد متولی اجرای این بند شد و برای سازمان برنامه جایگاه مشخصی دیده نشده است. به عبارت دیگر ساختاری پیشنهادی دولت رئیسی نیز مشابه ساختار اجرایی بند «الف» تبصره « ۱۸ » بودجه ۱۴۰۰ است. مقایسه محتوای بند مذکور در لایحه و قانون بودجه پارسال نشان می دهد که کلیت تغییرات اعمال شده در راستای حل چالش های مزمن پیش روی اشتغالزایی و رونق تولید نبوده و بیشتر حول محور تغییر مجری و تفویض اختیار به وزارت اقتصاد به جای سازمان برنامه، بدون در نظر گرفتن منابع پایدار یا رفع سایر ابهامات، بوده است.این شواهد فقدان وحدت رویه در بخش حمایت از تولید را نشان می دهد.اینکه متولی یک سیاست کدام نهاد باشد، تغییری در ماهیت برنامه ها ایجاد نمی کند و رویه قبل ادامه خواهد یافت. همچنین در مورد رفع چالش های برنامه ای این بند در بخش ها و دستگاه ها، اصلاحات خاصی نیز انجام نشده است. بیشتر تغییرات، اقدامات جهت ایجاد وحدت رویه میان دستگاه ها، شبکه سازی و ایجاد سامانه واحد مشاهده نمی شود. این موارد تنها بخشی از چالش هایی است که انتظار می رفت چرخش سیاستی و تغییرات انجام شده، آن را برطرف کرده باشد.
در رابطه با اشتغال، در صورتی که اولویت اصلی دستیابی به رشد اشتغال زا است، باید توجه کرد که تنها اعلام اهداف کافی نیست و این موضوع نیازمند انتخاب های مهم است. مثلا هدف از ایجاد اشتغال، شاغل شدن فارغ التحصیلان دانشگاهی است یا افراد کم سواد؟ درواقع پیش از آن که دولت منابع را اختصاص دهد و تسهیلات پرداخته شود، باید پاسخی به این دسته از سوالات داده شود. از سوی دیگر، محوریت تغییرات اعمال شده فارغ از عملکرد، همانند سال های گذشته، تخصیص منابع است تا ارائه برنامه. پس اول میزان منابع مشخص می شود و سپس برنامه ارائه می شود که همین فرآیند سبب می شود تا هم دستگاه اجرایی باانگیزه جذب منابع، برنامه های بی کیفیت ارائه کند. در رابطه با متولی اشتغالزایی و رونق تولید و تعیین وزارت امور اقتصادی و دارایی ، گفتنی است که فارغ از تلاش هایی که صورت گرفته، به نظر می رسد این مسئله با ساختار و ظایف وزارت اقتصاد چندان همخوانی ندارد و اگر هم در مقام اجرا توفیقی به دست آمده، نمی توان در مورد پایداری رویه ها و فرآیندهای ایجاد شده اطمینان کافی حاصل کرد.
