به‌تازگی مجمع تشخیص مصلحت نظام در نشستی فوق‌العاده که به ریاست آملی لاریجانی و با حضور روسای قوای مقننه و قضاییه، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه، معاون بانک مرکزی، رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس و دبیر و اعضای مجمع برگزار شد، به بحث و بررسی پیرامون بررسی سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه کشور پرداخت. موضوع محیط‌زیست به‌ویژه از برنامه چهارم توسعه بیش از پیش موردتوجه برنامه‌های توسعه قرار گرفت. با این‌وجود اهداف در نظر گرفته‌شده در برنامه‌های توسعه غالبا ناکام مانده و مواردی از جمله ارزیابی زیست‌محیطی موردغفلت قرار گرفته است. الهه سلیمانی مورچه‌خورتی، کارشناس محیط‌زیست در مرکز پژوهش‌های مجلس در گفت‌وگو با صمت به آسیب‌شناسی بخش محیط‌زیست در برنامه‌های توسعه و چالش‌های پیش‌روی برنامه هفتم توسعه می‌پردازد که در ادامه می‌خوانید.

آسیب‌شناسی شما از برنامه‌های توسعه پنج‌ساله در بخش محیط‌زیست چیست؟

باید توجه داشت که زمان تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه با زمان اجرای آن در دو مقطع مدیریتی متفاوت در کشور انجام می‌شود و گاهی مجریان به‌خاطر عدم‌دخالت در تدوین، بر اجرای برنامه‌ها تاکید ندارند و برنامه توسعه مورد غفلت قرار می‌گیرد. در واقع تغییر در مدیریت‌ها، یکی از علل عمده عدم‌اجرای برنامه‌های میان‌مدت کشور است و به همین منظور ساختارهای مدیریتی به‌ویژه در لایه‌های پایین‌تر، باید پایدارتر و بادوام‌تر باشد. با توجه به اینکه شورای‌عالی محیط‌زیست به‌عنوان شورای‌عالی سیاست‌گذاری محیط‌زیست کشور است می‌تواند با در دست داشتن شرایط، استمراری برای ساختار مدیریتی باشد.

علت عدم‌تحقق کامل اهداف برنامه‌های توسعه را چه می‌دانید؟

محقق نشدن اهداف برنامه‌های توسعه به بخشی‌نگری و عدم‌ارتباط هماهنگ بین نهاد‌های اجرایی، آگاهی کم مسئولان و سیاست‌گذاران در زمینه محیط‌زیست، در اولویت نبودن محیط‌زیست در مقابل سایر برنامه‌ها، کمبود متخصص و امکانات و ضعف مدیریت برمی‌گردد که نشان می‌دهد فاصله‌ای قابل‌ملاحظه بین تدوین قانون برنامه و اجرای آن وجود دارد. همچنین برنامه‌های توسعه به‌دلیل فقدان وجود نظام برنامه‌ریزی مطلوب، هماهنگ و بهینه و عدم‌ارتباط منسجم و نهادینه بین برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری و بودجه‌ریزی، فقط مجموعه‌ای از احکام کلی، اهداف آرمانی و وجود موضوعات بسیار و متنوع در برنامه‌ها جمع‌آوری شده و عدم‌تعیین دقیق منابع موردنیاز و قابل‌دستیابی در کنار سایر ترکیب‌های برنامه‌های توسعه منجر به حاصل نشدن اهداف مدنظر برنامه‌های توسعه شده است. در این زمینه برنامه‌های محیط‌زیست نیز مستثنا نبوده است. وظیفه ارزیابی عملکرد برنامه‌های محیط‌زیست کشور بر عهده سازمان برنامه‌وبودجه است.

در حال حاضر، ارزیابی اختصاصی براساس شاخص‌های عملکردی که سازمان حفاظت محیط‌زیست متولی تولید آمار مربوط به آن است انجام می‌شود و ارزیابی برنامه‌ها، براساس هزینه‌کردها و پیشرفت فیزیکی طرح‌ها و پروژه‌های مربوطه است که به‌هیچ‌عنوان این دو موضوع نمی‌تواند ارزیابی عملکرد برنامه‌های محیط‌زیست را به‌عنوان یک موضوع فرابخشی و به‌هم‌پیوسته نشان دهد.

بر این اساس، مکانیسم نظارت و ارزیابی عملکرد برنامه‌های محیط‌زیست باید به‌طور متمرکز در سازمان محیط‌زیست ایجاد و اطلاعات آن از سوی سایر نهاد‌های ذی‌ربط تکمیل شود.

مسائل و مشکلات محیط‌زیستی چه ضرورتی برای اجرای کامل اهداف محیط‌زیستی ایجاد می‌کند؟

امروز بحران‌های محیط‌زیستی و مشکلاتی از قبیل آلودگی هوا، آلودگی صوتی، نابودی جنگل‌ها، فرسایش خاک، آلودگی آب، کمبود آب و انقراض حیات‌وحش در وضعیت سختی قرار دارد. شدت این مشکلات در شرایطی افزایش پیدا می‌کند که چاره‌اندیشی برای هریک از این عرصه‌ها با امور سیاسی، اجتماعی و اقتصادی متنوعی گره‌خورده و دشواری مضاعفی را سبب شده است. براساس آخرین مطالعات خسارت‌های ناشی از تخریب محیط‌زیستی در سال ۲۰۰۲ میلادی، خسارت‌های ایران در دسته‌بندی‌های آب، زمین و جنگل، هوا، پسماند و نقاط ساحلی در مجموع حدود ۸۴۳۰ میلیون دلار برآورد شده است. عدم‌توجه مسئولان به بخش محیط‌زیست احتمال افزایش این رقم را در سال‌های اخیر بسیار افزایش داده است.

این در حالی است که اروپا با اقدامات پیشگیرانه توانسته حدود ۳۰۰ میلیارد یورو در هزینه‌های ناشی از خسارت‌های محیط‌زیستی خود صرفه‌جویی کند. متاسفانه در کشور ما هیچ‌گونه ارزش‌گذاری اقتصادی، با وجود تاکید این موضوع در قوانین برنامه‌ای، برای مباحث محیط‌زیستی انجام نشده است.

هشدارهای محیط‌زیستی ایران به اندازه‌ای تکان‌دهنده هستند که نظر تحلیلگران خارجی را به خود جلب کرده است. در هر صورت، ایران برای غلبه بر چالش‌های محیط‌زیستی تدابیری اندیشیده اما فاصله با شاخص‌های جهانی بسیار زیاد است. از شواهد و مستندات این‌گونه برمی‌آید که ایران در حال حرکت به یک بحران محیط‌زیستی چندجانبه است. مسائل اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی با محیط‌زیست ارتباط دوسویه دارند. هر سیاستی که برای محیط‌زیست اتخاذ شود، پیامدهای قابل‌توجهی روی حوزه‌های دیگر خواهد داشت.

کم‌توجهی به چالش‌های محیط‌زیستی نیز هزینه‌های جبران‌ناپذیری به جامعه وارد می‌کند. این ارتباطات درهم‌تنیده به پیچیدگی مسئله می‌افزاید. ازسوی دیگر، نگاه نکته‌وار و بخشی به محیط‌زیست باعث‌شده در ارزیابی روندها و راهکارها ابهام‌هایی وجود داشته باشد.

ارتباط تنگاتنگ چالش‌ها با امور سیاسی و اجتماعی به عدم‌قطعیت افزوده است. نیاز به تخصص‌های گوناگون و سنجش هم‌افزایی پدیده‌ها نیز رویکردی جامع‌نگر را طلب می‌کند. تمام این عوامل، یعنی پیچیدگی، ابهام، عدم‌قطعیت و نیاز به کل‌نگری، ضرورت آینده‌پژوهی را در این عرصه راهبردی آشکار می‌کنند.

نجات محیط‌زیست پیش از آنکه به بودجه و منابع انسانی نیاز داشته باشد، به برنامه و عزم ملی نیاز دارد. تصمیم‌های کوچک و موضعی به مثابه مسکن‌هایی هستند که توجه مسئولان را به‌طور موقت به موضوع محیط‌زیست معطوف می‌کند.

اهداف محیط‌زیستی نیازمند نگاهی ملی و فرازمانی است تا طرحی جامع و بلندمدت قابل‌اجرا باشد. با تداوم روندهای کنونی، بعضی کارشناسان افق تحقق فاجعه محیط‌زیستی را در سطح ملی در حدود سه دهه تخمین می‌زنند. هدف‌گذاری برای آینده محیط‌زیست کشور و اینکه درنهایت آیا به توسعه پایدار با توجه به حفاظت از محیط‌زیست دست خواهیم یافت، بحثی است که باید موردتوجه قرار گیرد.

نقاط ضعف برای رسیدن به اهداف برنامه‌های توسعه در بخش محیط‌زیست را در چه می‌بینید؟

به‌طور کل می‌توان به مواردی از جمله فقر حاکم بر جوامع روستایی و معیشتی بودن اقتصاد خانوارها، عدم‌توجه کافی به جایگاه منابع طبیعی در برنامه‌های کلان کشور، واگذاری غیراصولی طرح‌های منابع طبیعی بدون توجه به مطالعات جامع، سهولت بهره‌برداری غیرمجاز از منابع پایه به‌دلیل گستردگی و پراکنش جوامع روستایی، نبود زیرساخت‌های مناسب برای ارائه خدمات به‌ویژه سوخت به جوامع روستایی، نارسایی برخی از قوانین و مقررات مرتبط با محیط‌زیست و منابع طبیعی و عدم‌برخورد متناسب با متخلفان، ضعف سیستم‌های ارزشیابی، نظارت و کنترل بر بهره‌برداری از منابع طبیعی و محیط‌زیستی، کمبود اطلاعات و شناخت از زیست‌بوم‌های حیات‌بخش و فرآیندهای بوم‌شناختی حاکم بر آنها و بی‌توجهی به کارکردهای بوم‌شناختی سامانه‌های زیستی در برخی برنامه‌ها و سیاست‌های توسعه بخش‌ها اشاره کرد. همچنین نارسایی نقشه‌ها، آمار و اطلاعات بهنگام، کم‌توجهی به شایسته‌سالاری و تخصص در احراز پست‌های کلیدی و فنی در نهاد‌های متولی محیط‌زیست و منابع طبیعی، افزایش بی‌رویه جمعیت، شهرنشینی و توسعه کاربری‌های ناسازگار با محیط‌های طبیعی، عدم‌هماهنگی بین نهادهای اجرایی و تفکرات بخشی حاکم بر آنها و عدم‌ساختار و تشکیلات مناسب محیط‌زیست و منابع طبیعی در ایران از دیگر نقاط ضعف کشور برای تحقق برنامه‌های توسعه در بخش محیط‌زیست به‌شمار می‌رود.

تهدیدها و موانع محقق شدن اهداف برنامه در بخش محیط‌زیست را در چه می‌بینید؟

در این زمینه نیز می‌توان به عدم‌نهادینه شدن حفاظت از محیط‌زیست در بین مردم، افت کمی و کیفی منابع آب کشور، افزایش آلودگی آب، هوا و خاک، رشد بی‌رویه جمعیت و شهرنشینی، مصرف بی‌رویه نهاده‌های کشاورزی به‌ویژه کود و سم، عدم‌تعادل دام و ظرفیت تحمل مراتع کشور، مصرف بی‌رویه منابع سوخت‌های فسیلی و افزایش انتشار گازهای آلاینده و گازهای گلخانه‌ای در کشور، تغییر کاربری اراضی مستعد جنگلی و کشاورزی و تبدیل آنها به سایر کاربری‌ها، مهاجرت بی‌رویه به شهرها به‌ویژه کلانشهرها و افزایش حاشیه‌نشینی در این مناطق و تخریب بخشی از زیستگاه‌های گونه‌های ارزشمند گیاهی و جانوری اشاره کرد.

چالش‌های کلان بخش محیط‌زیست در تدوین برنامه هفتم توسعه چیست؟

امروز کشور با مسائل و مشکلات محیط‌زیستی مواجه شده که از ابعاد گوناگون قابل‌بررسی و تحلیل است. بررسی روند تحولات سیاست‌ها و برنامه‌های محیط‌زیست در چند سال اخیر، از ناکامی در سیاست‌ها و برنامه‌های محیط‌زیست در بسیاری از حوزه‌ها و موفقیت در تعداد معدودی از حوزه‌ها حکایت دارد.

عدم‌التزام به ارزیابی آثار زیست‌محیطی در کشور یکی از چالش‌های اساسی در تدوین برنامه هفتم توسعه است. در حوزه قوانین و مقررات از یک‌ سو با پراکندگی، به‌روز نبودن و عدم‌جامعیت لازم برای همه حوزه‌های محیط‌زیستی روبه‌رو هستیم و از سوی نهاد متولی محیط‌زیست با عملکردی ضعیف در اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های جامع آمایش سرزمین و برنامه‌های توسعه‌ای کشور قاطعیت لازم را ندارد. توجه قانون‌گذار تا به حال در جهت رفع نیازها و خلأهای حقوقی و کیفری نبوده و همچنان تکیه بر اجرای قوانین موجود است. در حوزه دانشگاه و مراکز پژوهشی مرتبط نیز کارهای پراکنده زیادی در زمینه‌های ارزیابی آثار زیست‌محیطی، حقوق محیط‌زیست و ارزیابی استراتژیک محیط‌زیست انجام شده و همچنان در حال انجام است، با این‌وجود، هیچ‌گونه عزم راسخی برای استفاده از این یافته‌ها در راستای برطرف کردن مشکلات موجود در زمینه ارزیابی آثار زیست‌محیطی وجود ندارد.

از سوی دیگر، بررسی‌های اولیه این تحقیق نشان می‌دهد تمامی آیین‌نامه‌ها و قوانین مدت‌دار ارزیابی آثار زیست‌محیطی طرح‌ها در کشور، ترجمه متون قانونی کشورهای دیگر است در حالی که این امر نیازمند بررسی تخصصی برای هریک از مناطق کشور و تدوین و تصویب قانونی با الزامات و ضمانت اجرایی قوی است.

یکی دیگر از چالش‌های اساسی در این زمینه عدم‌برآورد خسارت‌های زیست‌محیطی ناشی از عدم‌ارزش‌گذاری اقتصادی است. براساس مطالعه انجام‌شده در سال ۲۰۰۲ میلادی خسارت‌های ناشی از تخریب زیست‌محیطی در ایران در این سال حدود ۸۴۳۰ میلیون دلار است. در حال حاضر، اسناد قانونی درخصوص ارزش‌گذاری اقتصادی زیست‌بوم‌ها و منابع زیستی به‌طور مستقیم وجود ندارد. تنها در قوانین کوتاه‌مدت برنامه‌ای طبق ماده (۵۹) برنامه چهارم توسعه و تبصره ماده (۱۹۲) قانون برنامه پنجم توسعه دولت با همکاری سازمان محیط‌زیست و سایر سازمان‌های مرتبط، مکلف به تنظیم دستورالعمل‌های محاسبه ارزش‌ها و هزینه‌های موارد محیط‌زیستی مانند جنگل، آب، خاک، انرژی و... شده است.

اهمیت تعیین خسارت‌های محیط‌زیست در چیست؟

ارزش‌گذاری و ارزیابی خسارت‌های واردشده به محیط‌زیست دارای اهمیت بالایی است و کمک بسیار بزرگی به بهبود شرایط محیط‌زیستی می‌کند. این ارزش‌گذاری کمک بسیار خوبی برای اجرای ابزارهای اقتصاد محیط‌زیست مانند مالیات، تجارت، انتشار و... خواهد بود.

اهمیت تعیین خسارت‌های محیط‌زیست در دستیابی به ابزار اقتصادی مناسب برای حفاظت از محیط‌زیست، وارد کردن جنبه‌ها و خدمات محیط‌زیستی در محاسبات درآمد ملی و فرآیند تصمیم‌گیری و محاسبات هزینه و منافع، جلب بیشتر مشارکت مردمی و ذی‌نفعان پروژه‌ها، متقاعد کردن دولتمردان در تامین بودجه‌های موردنیاز برای حفظ محیط‌زیست، افزایش آگاهی‌های عمومی در راستای کاهش تخریب و تعرض به منابع طبیعی و محیط‌زیست و همچنین تعیین هزینه آلودگی و تخریب ناشی از طرح‌های توسعه بر محیط است.

سخن پایانی

در مجموع از نگاه کارشناسان دو مورد از چالش‌های اساسی در تدوین برنامه هفتم توسعه وجود دارد؛ عدم‌التزام به ارزیابی آثار زیست‌محیطی در کشور و عدم‌برآورد خسارت‌های زیست‌محیطی ناشی از عدم‌ارزش‌گذاری اقتصادی به‌شمار می‌رود.