دردسرهای لایحه پیشنهادی برای آموزش عالی
دولت در راستای شفافیت، پاسخگویی، قابل فهم بودن و کنترل بودجه عمومی و حذف ردیف‌ها و تجمیع آنها و همچنین واگذاری اختیار به مسئولان ذی‌ربط، مبادرت به تجمیع ردیف‌های نهادهای ذیل نهادهای اصلی کرده است. این اصلاح ساختاری در لایحه بودجه ۱۴۰۱، برای دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی که طبق ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور از قوانین محاسبات عمومی مستثنا هستند، بسیار قابل توجه است.
به گزارش صمت ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ دارای ۲۰ تبصره است که در دو تبصره و ۶ بند به موضوعات آموزش عالی، تحقیقات و فناوری پرداخته است.
این بندها در موضوعاتی چون اخذ تسهیلات از بانک‌ها برای تکمیل طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، نحوه مصرف منابع حاصل از بازپرداخت وام‌های شهریه دانشجویی، تامین مازاد هزینه تحصیلی دانشجویان زیر پوشش کمیته امداد و سازمان بهزیستی، اختصاص یک درصد از اعتبارات هزینه‌ای تخصیص‌یافته نهادهای اجرای به امور پژوهشی، الزام شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به مصرف ۴۰ درصد از هزینه امور پژوهشی خود از طریق انعقاد قرارداد با دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و مجوز واریز وجوه وزارت علوم و موسسات آموزش عالی حاصل از فروش اموال منقول و غیرمنقول این وزارتخانه به صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، آمده است.
بندهای یادشده به‌استثنای جزء یک بند «ب» تبصره ۱۸ در قانون بودجه امسال آمده است.
بنا بر تحلیلی که بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی منتشر کرده، اعتبارات فصل آموزش عالی در لایحه بودجه سال آینده افزون‌بر ۵۵ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که دود ۳۵.۳ درصد نسبت به قانون بودجه امسال رشد کرده است. سهم فصل از امور آموزش و پژوهش در لایحه بودجه سال آینده ۲۸ درصد پیش‌بینی شده و رشد اعتبارات این امور نیز ۱۶.۸ درصد رشد کرده است.
همچنین مجموع اعتبارات فصول پژوهش نزدیک به ۱۱ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان پیش‌بینی شده که نسبت به قانون بودجه امسال حدود هزار و ۱۰۰ میلیارد تومان یا ۱۰ درصد افزایش یافته است. مجموع اعتبارات پژوهشی فقط حدود ۶ درصد از اعتبارات امور آموزش و پژوهش را شامل می‌شود.
مانند سال گذشته کمترین توجه دولت در امور آموزش و پژوهش معطوف به فصول پژوهشی بوده است. همچنین براساس محاسبات صورت گرفته، سهم اعتبارات پژوهش و فناوری از تولید ناخالص داخلی در لایحه سال آینده حدود ۰.۲۵ درصد برآورد شده است.
در نظام کشور، ۳ نهاد اصلی وزارت علوم و بهداشت و معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری متولی امور آموزش عالی، تحقیقات و فناوری هستند. مجموع اعتبارات هزینه‌ای، اختصاصی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مندرج در لایحه بودجه سال آینده نهادهای مجری آموزش عالی، پژوهشی و فناوری کشور با احتساب ردیف‌های متفرقه بیش از ۶۲ هزار و ۹۷۱ میلیارد تومان برآورد شده است. از این رقم، حدود ۱۸ هزار و ۲۷۸ میلیارد تومان مربوط به وزارت علوم، ۲۰ هزار و ۹۰۰ میلیارد تومان وزارت بهداشت و ۳ هزار و ۷۸۷ میلیارد تومان مربوط به معاونت علمی و فناوری رئیس‌جمهوری اختصاص دارد.
پیچیدگی بودجه‌ریزی در بخش آموزش عالی
حوزه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری یکی از مهم‌ترین بخش‌های متاثر از تغییر پیش‌گفته در لایحه بودجه سال آینده است؛ به‌ویژه اینکه این بخش در قوانین بودجه سالانه دارای بیشترین ردیف اعتباری بوده است (بین ۵۰۰ تا ۶۰۰ ردیف) طبق حکم ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال ۹۶، دانشگاه‌ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌ها و پارک‌های علوم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی، فقط در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیات امنا عمل می‌کنند. اعتبارات اختصاص یافته از منابع عمومی دولت به این مراکز و موسسات کمک تلقی و پس از پرداخت، به هزینه قطعی منظور می‌شود.
با این حال، در لایحه بودجه ۱۴۰۱ ردیف‌های مستقل هر یک از این نهادها تجمیع شده و ذیل نهاد سیاستگذار قرار گرفته است؛ بنابراین می‌توان گفت شکل جدید بودجه‌ریزی در حوزه آموزش عالی با حکم ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور همچنین با قانون تشکیل هیات‌های امنای دانشگاه‌ها مغایرت دارد.
هنگامی که مراکز و موسسات پژوهشی به‌عنوان نهادهای مستثنا از قوانین محاسبات عمومی در ذیل نهاد اصلی مشمول قانون محاسبات ادغام می‌شوند، مسئله تناقض‌آمیزی به وجود می‌آید، به‌ويژه اینکه نحوه حسابرسی دیوان محاسبات به این دو بخش هم متفاوت است. شاهد این مدعا ادغام پژوهشکده امور اقتصادی و پژوهشکده امور بیمه در وزارت امور اقتصادی و دارایی است. به‌طور کلی ادعام ردیف‌های بودجه‌ای موسسات آموزشی و پژوهشی تابع که تاسیس آنها مستند به قوانین مجلس یا شورای عالی انقلاب فرهنگی، مغایر با ماده ۶۸ قانون محاسبات عمومی مصوب سال ۶۶ مبنی‌بر اینکه بودجه هر یک از وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و واحدهای بسته آنها باید به‌طور کامل و جداگانه در بودجه کل کشور درج شود.
دانشکده‌ها و آموزشکده‌های دارای ردیف مستقل در قوانین بودجه سال‌های گذشته که در لایحه سال آینده ذیل ردیف دانشگاه اصلی قرار گرفته‌اند، عمدتا دور از پردیس اصلی و گاه در شهری دیگر واقع شده و دارای مسائل و مشکلات یک دانشگاه در ابعاد کوچک هستند و اکنون با حذف ردیف بودجه و عدم احتساب ضریب خاص برای فعالیت این نوع از دانشکده‌ها و آموزشگاه‌ها در سر جمع اعتبارات ردیف اصلی موجب افزوده شدن هزینه‌های اضافی به دانشگاه اصلی خواهد شد و این امر دانشگاه را در اداره امور با مشکلات بیشتری مواجه خواهد کرد.
یکی از اصول تدوین بودجه، اصل شاملیت یا تفصیل بودجه است. بر این اساس، دولت باید بودجه را به صورت مشروح با جزئیات آنها تهیه، تنظیم و به مجلس پیشنهاد کند.
یکی دیگر از اصول بودجه، اصل تنظیم بودجه برمبنای عملکرد است. با این حال، براساس اصلاحات ساختاری لایحه بودجه ۱۴۰۱، فعالیت‌ها، برنامه‌ها و اقدامات، سنجه واحد عملکرد و تمام‌شده ذیل نهادهای اجرایی به‌ویژه نهادهای حوزه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری جذب شده است.
ضعف و قوت لایحه پیشنهادی
در اصلاحات ساختاری لایحه پیشنهادی برای آموزش عالی، تحقیقات و فناوری باوجود کاستی‌ها، گام‌های موثری نیز برداشته شده است. مغایرت شکل جدید بودجه‌ریزی در حوزه آموزش عالی و تحقیقات با ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، قانون تشکیل هیات‌های امنای دانشگاه‌ها و همچنین مغایرت با ماده ۶۸ قانون محاسبات عمومی، عدم اتخاذ رویه واحد در زمینه تجمیع ردیف مراکز و موسسات آموزشی و پژوهشی ذیل ردیف اصلی، مشخص نبودن معیار در تعیین نهادهای اصلی و ادغام ردیف‌های دانشکده‌ها و آموزشکده‌ها در دانشگاه اصلی، کاهش انگیزه مشارکت خیران و واقفان در امور آموزش عالی، تحقیقات و فناوری با حذف ردیف‌های مستقل، از جمله توافق و کاستی‌های لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ است.
به‌طور کلی می‌توان گفت بودجه در حوزه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری استقلال و پاسخگویی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی را به‌شدت تحت تاثیر قرار خواهد داد. این موضوع از منظر نظارت مجلس بر عملکرد هر یک از واحدها بسیار مهم است؛ به‌ویژه آنکه برنامه‌ها، فعالیت‌ها و سنجه واحد عملکرد در لایحه بودجه حذف شده و این موضوع نظارت‌ناپذیری را نیز تشدید می‌کند و بستری برای انحراف بودجه به همراه خواهد داشت.
سهم اندک تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی و حذف تبصره مربوط به حمایت از پژوهش‌های تقاضامحور با وجود اهمیت بسیار آن، بی‌توجهی در بروزرسانی تجهیزات آزمایشگاهی و کارگاهی دانشگاه‌ها با وجود فرسوده بودن این تجهیزات و حذف اعتبار پژوهانه دانشجویان دکترا به‌عنوان نیروهای نخبه کشور حاکی از رویکرد ضعیف لایحه در حمایت از فعالیت‌های پژوهشی و فناوری است.
این موضوع در حالی است که طبق اسناد بالادستی ضرورت دارد به علم و پژوهش به‌عنوان «وسیله عزت و قدرت کشور» توجه بیشتری نشان داده شود. همچنین حذف یارانه تغذیه و امور رفاهی دانشجویان در لایحه بودجه، دانشگاه‌ها را در این زمینه با چالش‌های جدی مواجه خواهد ساخت.
ایجاد صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری به‌عنوان یک راهبر اصلی در تحقیقات و فناوری کشور، ایجاد ردیفی برای امریه‌سازی دانشجویان دکترا و پسادکترا و امکان مقایسه اعتبارات ردیف‌های اصلی در صورت احتساب اعتبارات ردیف‌های مستقل در سرجمع اعتبارات ردیف اصلی، امکان اولویت‌بندی در تخصیص منابع در راستای ماموریت‌های اصلی هر نهاد و در نهایت امکان تحقق سیاست آمایش آموزش عالی که در چند سال اخیر موانعی پیش روی آن قرار گرفته است از نکات مثبت لایحه بودجه ۱۴۰۱ در بخش آموزش عالی و تحقیقات به‌شمار می‌رود.
سخن پایانی
براساس آنچه گفته شد، لازم است در لایحه بودجه نهاد اصلی و معیارهای تعیین آن و همچنین معیارهای ادغام ردیف‌های مستقل در ردیف اصلی مشخص شود تا یک رویه واحد در زمینه همه نهادهای آموزش اتخاذ شود. با در نظر گرفتن تنوع فعالیت‌های جهاد دانشگاهی و تعدد مراکز ذیل این نهاد از یک سو و همچنین تعدد و تنوع نهادهای اصلی و سیاستگذار مرتبط با فعالیت‌های جهاد دانشگاهی، لازم است جهاد دانشگاهی خود به‌عنوان یک نهاد اصلی در نظر گرفته شود.
در صورت ادغام آموزشکده‌ها و دانشکده‌های تابع در دانشگاه اصلی، لازم است یک ضریب افزایشی در اعتبارات این دانشگاه‌ها لحاظ شود. برنامه‌محور کردن نهاد سیاستگذار به‌ویژه وزارت علوم و مبنا قرار دادن سیاست آمایش آموزش عالی به‌عنوان محور اصلی برنامه‌ها مطرح باشد.
