وقتی قوانین، مانع تولید می‌شود
تصویب قوانین بی‌کیفیت که اجرا نمی‌شوند از مهم‌ترین معضلات نظام حقوقی ایران است.
یکی از تدابیر معمول برای ارتقای کیفیت قانون که در بسیاری از کشورها عملیاتی شده، فرآیند «ارزیابی تاثیرات قانون» پیش و پس از تصویب هر قانون است. مروری بر تجارب دیگر کشورها در اجرای این فرآیند نشان می‌دهد این امر از سوی نهادهای اجرایی مسئول در قوه مجریه صورت می‌گیرد.
به این اعتبار، انتخاب هر سناریو برای اجرای فرآیند ارزیابی تاثیر قانون، منوط به بررسی‌های دقیق‌تر نهادهای مربوط در ارکان حکومتی و خصوصی است، سناریوی طراحی ساز کاری برای ارزیابی تاثیرات پیشینی لوایح در هر وزارتخانه و انجام مرحله‌ای فرآیند یادشده با اولویت ارزیابی تاثیرات اقتصادی، سناریوی موجه‌تری به نظر می‌رسد زیرا از یک سو مستلزم بار مالی از بابت ایجاد تشکیلات جدید نیست و از سوی دیگر مبتنی‌بر اصل قانون‌گذاری از راه لایحه است.
به گزارش صمت سال‌هاست تصویب قوانین بی‌کیفیت به‌ویژه قوانینی که اجرا نمی‌شوند یا دست‌کم به‌طور ناقص اجرا می‌شوند، از مهم‌ترین معضلات نظام قانون‌گذاری ایران شناسایی شده است به طوری که قوانین مصوب پس از مدت کوتاهی با اصلاحیه یا الحاقیه‌های گوناگون مواجه می‌شوند و درنتیجه نظام حقوقی، مشحون از قوانین اصلاحی و الحاقی، بدون چینش منطقی در مجموعه قوانین خاص خود شده است. علاوه‌بر این، در لوایح و طرح‌های مورد بررسی هیچ‌گونه ارزیابی از نظر تاثیرات قطعی یا احتمالی صورت نمی‌گیرد.
تنها پس از تصویب مفاد لوایح و طرح‌های پیشنهادی است که دولت یا مجلس نسبت به بازنگری در آن اقدام می‌کند؛ گرچه این بازنگری نیز دوباره بدون انجام فرآیند ارزیابی تاثیرات انجام می‌شود.
ارزیابی تاثیر قانون، پیش و پس از تصویب
براساس گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، یکی از تدابیر معمول برای ارتقای کیفیت اجرای قوانین که در بسیاری از کشورها عملیاتی شده، اجرای فرآیند «ارزیابی تاثیرات قانون» پیش و پس از تصویب هر قانون است. ابزار ارزیابی تاثیرات قانون، درواقع می‌تواند درباره هر مقرره‌ای از سوی هر مرجعی به کار گرفته شود و به همین دلیل عنوان دقیق آن «ارزیابی تاثیرات مقررات‌گذاری» است. از این منظر، قانون تابع اصول و ضوابطی خواهد بود که برای هر یک از مقررات نیز صدق می‌کند. تصویب و اجرای هر قانون جدید، از یک سو برای حکومت هزینه ایجاد می‌کند و از سوی دیگر اجرای آن هزینه‌ها و منافعی را برای جامعه به دنبال دارد. زمانی می‌توان گفت قانون‌گذاری «به حد بهینه» خود رسیده که «خالص منافع حاصل از آن به حداکثر خود برسد.» از ارزیابی تاثیرات مقررات‌گذاری، تعاریف مختلفی شده است.
در مواردی، به جای این عبارت، از عبارت «تحلیل تاثیرات مقررات‌گذاری» یا «ارزیابی تاثیرات» نیز استفاده می‌شود. در ارزیابی تاثیرات مقررات‌گذاری، چارچوبی روش‌شناختی برای انجام ارزیابی نظام‌مند از منافع و هزینه‌های مقررات و همچنین آگاه‌سازی تصمیم‌گیران از نتایج اقدام‌های مقررات‌گذاری آنها ارائه می‌شود. برای نمونه، دولت انگلیس ارزیابی تاثیرات مقررات‌گذاری را ابزاری تعریف کرده که به سیاست‌گذاری شکل می‌دهد.
این ارزیابی را به‌واسطه بررسی هزینه‌ها، منافع ریسک‌های مربوط به مقررات پیشنهادی، می‌توان یک نوع ارزیابی آثار گزینه‌های پیش رو در اتخاذ سیاست‌های مختلف به شمار آورد. اندازه‌گیری هزینه‌های احتمالی پس از هر قانون‌گذاری، برای برنامه‌ریزی در مواجهه با پیامدهای هر اقدام مقررات‌گذاری ضروری است.
این هزینه‌ها اعم از هزینه‌های مالی و غیرمالی با ماهیت‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و... می‌شود. در ادبیات اقتصادی، این هزینه‌ها با عنوان هزینه‌های مبادله مورد توجه قرار می‌گیرند. نظام ارزیابی تاثیرات مقررات‌گذاری، ابزاری کارآمد برای ارزیابی هزینه‌ها و منافع هر نوع مقررات‌گذاری شمرده می‌شود.
تاثیرات اقتصادی قانون
ارزیابی تاثیرات اقتصادی قانون را می‌توان شایع‌ترین نوع ارزیابی دانست. برای در اولویت قرار دادن ارزیابی تاثیرات اقتصادی، می‌توان دلایل قانع‌کننده‌‌ای ارائه کرد؛ از جمله اینکه از آغاز شکل‌گیری ادبیات ارزیابی تاثیرات مقررات‌گذاری، تمرکز صاحب‌نظران بر ارزیابی تاثیرات اقتصادی بوده؛ تا آنجا که حتی می‌توان گفت ادبیات ارزیابی تاثیرات، در متن الگوهای عقلانی قانون‌گذاری شکل گرفته است.
برخلاف تاثیرات سیاسی و اجتماعی، کسبوکارها و بنگاه‌ها به شکل مستقیم و فوری در معرض تاثیرات اقتصادی قوانین قرار می‌گیرند. مشخصه دیگر ارزیابی تاثیرات اقتصادی نسبت به انواع دیگر تاثیرات آن است که می‌تواند به صورت کمی ارائه شود. برای مثال، تاثیرات یک مقرره بر تورم، بیکاری یا رشد با تکیه بر روش‌های مرسوم علم اقتصاد محاسبه شده است. برخلاف تاثیرات اقتصادی، تاثیرات اجتماعی یا سیاسی، بیشتر با روش‌های کیفی ارزیابی می‌شوند و کمی‌سازی نتایج به‌دست آمده، با دشواری‌های روش‌شناسی متعددی روبه‌رو است. به همین دلیل نتایج ارزیابی‌های اجتماعی یا سیاسی، نسبت به نتایج ارزیابی‌های اقتصادی، مجادله‌برانگیزتر و نقدپذیرتر هستند چراکه نوع رویکرد و روش‌های استفاده‌شده در ارزیابی، به‌مراتب، نسبت به ارزیابی تاثیرات اقتصادی اثرگذارتر است. حتی در ارزیابی تاثیرات زیست‌محیطی نیز روش‌های ارزیابی نسبت به ارزیابی اقتصادی، چالش‌برانگیزتر است.
نخستین رویه‌های ارزیابی، معمولا بر ارزیابی تاثیرات مالی متمرکز می‌شوند. یکی از صاحب‌نظران قرن بیستم معتقد است مقررات‌گذاری، هم‌تراز با سیاست مالی، مهم‌ترین ابزار سیاستی است که دولت می‌تواند با استفاده از آن، بر پیامدهای بازار اثر بگذارد در حالی که اتخاذ سیاست‌های مقررات‌گذاری موثر، مورد توجه سیاست‌گذاران در همه جهان است. در مجموع می‌توان گفت «اصلاح نظام مقررات‌گذاری در کشورهای در حال توسعه، مولفه اصلی برای چارچوب سیاستی توسعه است.» یکی از مفروضات صریح و ضمنی صاحب‌نظران حوزه نظام مقررات‌گذاری، اولویت و اهمیت مقررات‌گذاری اقتصادی به‌دلایل متعددی است که به برخی از آنها اشاره شد.
جایگاه قوانین و مقررات در زندگی
قوانین و مقررات، شئون مختلفی از زندگی ما را تحت تاثیر قرار می‌دهد و با اهداف متفاوتی وضع می‌شوند؛ برخی از آنها با هدف حمایتی به تصویب می‌رسند و برخی با اهداف تنظیمی. درنتیجه قوانین، همزمان کارکرد تضمین حقوق و حمایت از منافع شهروندان از یک سو و تحدید فعالیت‌ها و در مواردی آسیب رساندن به منافع آنها را ایفا می‌کنند.
وقتی قوانین بیش از حد سختگیرانه و حجیم باشد، می‌تواند به‌عنوان موانعی برای راه‌اندازی کسبوکارها به شمار رود. ساز کار ارزیابی تاثیرات اقتصادی قانون، می‌تواند به پیشگیری از پدید آمدن نابسامانی‌ها و آسیب‌ها کمک کند.
لازم به توضیح است که مبنای بسیاری از آموزه‌های ارزیابی تاثیرات قوانین و مقررات به لحاظ فنی و اجرایی، ریشه در ادبیات «ارزیابی اقتصادی طرح‌های عمرانی» دارد. در نظام فنی و اجرایی طرح‌های عمرانی، برای چرخه حیات یک طرح، ۳ مرحله «تهیه»، «اجرا» و «بهره‌برداری» درنظر گرفته می‌شود. توجیه اقتصادی یک طرح به معنای بررسی هزینه-فایده هر طرح عمرانی و امکان‌پذیری و توجیه آن از لحاظ فنی و اقتصادی است. ارزیابی تاثیرات قانون، به‌ویژه در مرحله پیشینی و از زاویه اقتصادی، از گزاره‌ها و آموزه‌های ارزیابی توجیه طرح‌های عمرانی بسیار بهره می‌برد. درواقع اشتراک مبنایی و روشی قابل‌توجهی میان ارزیابی توجیه اقتصادی طرح‌های عمرانی و توجیه اقتصادی پیش‌نویس قوانین و مقررات وجود دارد. به این ترتیب که هر قانون یا هر حکم قانونی را می‌توان چون پروژه‌ای عمرانی مدنظر داشت که باید پیش از آغاز آن ابعاد مختلف آن مورد بررسی قرار بگیرد.
مشکلات دولت در اجرای دقیق قانون
از آنجا که دولت به‌عنوان نهاد مناسب برای تهیه پیش‌نویس قانون به شمار می‌رود بالطبع فرآیند ارزیابی تاثیرات نیز برعهده این نهاد است. با این حال، در این باره هم مشکلاتی وجود دارد. ارزیابی تاثیرات مقررات‌گذاری در هر موضوع، مستلزم سطحی از دشواری و پیچیدگی است که بیشتر آنها به میزان و عمق اطلاعات موجود در آن حوزه بستگی دارد. در اختیار داشتن اطلاعات به‌روز و معتبر درباره هر قانونی، یکی از مهم‌ترین نیازهای ارزیابی تاثیرات قانون است. اطلاعات معتبر در مواردی به‌عنوان ابزاری قدرتمند برای اعمال نفوذ است، به همین دلیل مقامات اداری با وجود الزام قانونی چندان تمایلی برای به اشتراک گذاشتن آنها با دیگران ندارند. بر این اساس، «آمارهای ملی» یک کالای عمومی باارزش است که اختصاص بودجه بابت جمع‌آوری، تدوین و انتشار آنها، توجیه‌پذیر بوده و دسترسی همه کاربران را از داده‌های معتبر، دقیق و به‌موقع تضمین کند.
از سوی دیگر، انجام فرآیند ارزیابی تاثیرات، نیازمند برخورداری از نهادهای گوناگون و طی تشریفاتی بروکراتیک است. در بیشتر کشورها، واحد متمرکز برای هدایت و انجام ارزیابی این تاثیرات وجود ندارد و هر وزارتخانه براساس توانی خود ارزیابی را انجام می‌دهد. نکته اصلی این است که دولت می‌تواند همواره منابع مالی و انسانی قوی‌تر وزارتخانه‌ها برای تهیه گزارش ارزیابی تاثیرات بهره‌مند شود. همچنین لازم است به آسیبی دیگر هم توجه کرد که وقوع آن در پی واگذاری وظیفه ارزیابی تاثیرات لایحه به یک وزارتخانه، محتمل است. بسیاری از قوانین و مقررات حتی در صورت بخشی بودن موضوع آن، با بخش‌های مختلفی در ارتباط هستند. بنابراین سپردن وظیفه ارزیابی تاثیرات قانون به یک وزارتخانه ممکن است این ارزیابی را از ویژگی اساسی آن خارج کند.
