یکی از ویژگی‌های مهم نهادهای تنظیم‌گر استقلال آنها است‌ اما براساس مفاد این لایحه، مرجع نهایی تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر برق، هیات دولت خواهد بود که به معنای دولتی‌تر و غیرمستقل‌تر شدن این نهادها، خواهد بود. به همین دلیل برخی کارشناسان تاکید دارند نمایندگان مجلس نباید شتاب‌زده عمل کنند و نسبت به اصلاح لایحه یادشده اقدام کنند.

به گزارش صمت صنعت برق در ایران یکی از بزرگ‌ترین و پراهمیت‌ترین صنایع کشور محسوب می‌شود.

این صنعت شامل شبکه برق و مجموعه متخصصان و شرکت‌های فعال در این حوزه است که در چند دهه و با صرف ده‌ها میلیارد دلار سرمایه‌گذاری به وجود آمده است.

شبکه برق ایران با تولید سالانه حدود ۳۰۰ هزار تراوات ساعت انرژی و با بیش از ۹۰۰ هزار کیلومتر خط انتقال و توزیع چهاردهمین شبکه بزرگ دنیا بوده و از این لحاظ هم ردیف کشورهایی چون انگلیس، ترکیه و استرالیا قرار دارد.

صنعت برق دارای پشتوانه بزرگ فنی و مهندسی شامل صدها شرکت بزرگ و کوچک است که توانایی تامین درصد بالایی از نیازهای شبکه برق کشور را از نظر طراحی، اجرا و بهره‌برداری دارند، ضمن اینکه صنعت برق با صادرات سالانه ۲.۵ میلیارد دلار کالا و خدمات، بخش بزرگی از صادرات خدمات فنی و مهندسی کشور را به خود اختصاص داده است.

ریشه بحران‌ برق در سیاست‌گذاری و مدیریت

درحال‌حاضر صنعت برق کشور با بحران‌های عدیده‌ای دست و پنجه نرم می‌کند. می‌توان ریشه بسیاری از این بحران‌ها را در بخش‌های سیاست‌گذاری، ساختاری و مدیریتی پیدا کرد. با بررسی ساختار صنعت برق ایران و مقایسه آن با سایر کشورها می‌توان دریافت، وجود نهادهای مستقل و قدرتمند تنظیم‌گر در سایر کشورها یکی از مهم‌ترین تفاوت‌ها میان ساختار برق در ایران با سایر کشورهاست. از مهم‌ترین وظایف این نهاد می‌توان به تعیین کارشناسی ساختار تعرفه برق و قیمت‌های آن، ارزیابی هزینه‌های صورت گرفته و تطبیق هزینه‌های واقعی با قیمت تمام‌شده برق اشاره داشت. همچنین این نهاد نظارت ویژه بر بازار برق و وضع مقررات مناسب را برای حفظ رقابت در بازار برعهده خواهد داشت و نیز با قدرت اجرایی و تهیه اسناد قضایی مناسب برای ارائه به محاکم قضایی می‌تواند بر اجرای قوانین نظارت ویژه داشته و مرجع کارشناسی و رسیدگی به شکایات بازیگران مختلف بازار و شرکت‌های موجود در این صنعت باشد.

مشکلات ناشی از چیست؟

نرخ‌گذاری نامناسب تعرفه‌های برق، تصمیم‌های اشتباه سیاست، بی‌ثباتی مدیریت و تغییرات ساختاری ناقص سبب ناکارآمدی اقتصادی سیستم و بدهی‌های سرسام‌آور در وزارت نیرو (که متولی شبکه برق است) شده است. حجم بالای بدهی‌های این صنعت، که درحال‌حاضر حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود، سبب تاخیر در پرداخت هزینه‌های برق تولیدی به نیروگاه‌ها و تعویق در اجرای برنامه‌های توسعه سیستم شده است. از سوی دیگر، عدم پرداخت معوقات پیمانکاران و تولیدکنندگان مشکلات بسیاری برای این شرکت‌ها به وجود آورده است.

از طرفی نیاز روزافزون به انرژی الکتریکی، سرمایه‌گذاری مداوم را در شبکه برق طلب می‌کند. به طور مثال با استناد به سند راهبردی کسب‌و‌کارهای صنعت برق که توسط سندیکای صنعت برق ایران تهیه شده است، تا سال ۱۴۰۴ نیاز است تا حداقل ۲۳ و حداکثر ۵۸ میلیارد دلار در این صنعت سرمایه‌گذاری شود. با این حال، منبع تامین این حجم از سرمایه‌گذاری به روشنی مشخص نیست. گفتنی است، اصلاح الگوی مصرف و افزایش بهره‌وری نیز می‌تواند از سرمایه‌گذاری مورد نیاز در زمینه احداث تاسیسات جدید بکاهد. با وجود این، اصلاح الگوی مصرف و افزایش بهره‌وری نیز خود مستلزم سرمایه‌گذاری است.

این در حالی است که از یک سو به‌ دلیل محدودیت‌های ناشی از اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی همچنین کمبود منابع، امکان سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در این صنعت وجود نداشته و از سوی دیگر، به‌ دلیل حجم بالای بدهی‌ها و تعرفه‌های پایین انرژی انگیزه کافی در بخش خصوصی به ‌منظور سرمایه‌گذاری وجود ندارد. عدم سرمایه‌گذاری در بخش تولید در نهایت سبب می‌شود که میزان مصرف انرژی الکتریکی از میزان تولید آن پیشی گیرد. در چنین شرایطی، بهره‌بردار سیستم ناچار است به منظور حفظ پایداری شبکه و تعادل تولید-‌مصرف، بخشی از بار سیستم را به صورت اجباری قطع کند.

مشکلات ساختاری و به دنبال آن عدم سرمایه‌گذاری در صنعت برق چند سالی است که به صورت جدی سبب عدم تعادل تولید-‌مصرف در زمان پیک و محدودیت انتقال در سیستم شده است.

با این حال، مدیران وزارت نیرو با قطع اجباری برق صنایع، انرژی مورد نیاز مشترکان خانگی را تامین کرده‌اند. اگر‌چه این رویکرد، با وجود تحمیل هزینه‌های سنگین به صنایع از خسارات اجتماعی سیاسی ناشی از قطع برق در مناطق مسکونی جلوگیری می‌کند. با این حال، رویکرد قطع اجباری صنایع نیز دارای اثربخشی موقت بوده و همان‌طور که اتفاقات تابستان ۹۷ هم نشان داد، عدم تعادل تولید-‌مصرف می‌تواند موجب قطعی‌های گسترده در سطح کشور شود.

بدیهی است در صورتی که برای بهبود وضعیت شبکه برق چاره‌ای سریع و کارآمد اندیشیده نشود، میزان قطعی‌های برق روز‌به‌روز افزایش یافته که این مهم خسارات اقتصادی، نارضایتی‌های اجتماعی و پیامدهای سیاسی گسترده‌ای را به دنبال خواهد داشت.عدم تدوین و اجرای نقشه راه، نبود مکانیسم صحیح تعیین تعرفه، حجم بالای بدهی‌ها، واگذاری‌های غیراصولی و اجرای ناقص تغییرات ساختاری به‌عنوان اصلی‌ترین ریشه‌های بحران فعلی صنعت برق هستند.

بررسی وضعیت موجود نشان می‌دهد که مشکلات اصلی صنعت برق ناشی از کاستی در بخش‌های سیاست‌گذاری و مدیریتی است. از این رو، راه‌حل پایدار وضعیت موجود را باید در اصلاح و توسعه قوانین، مقررات، ساختارهای و نظام‌های اجرایی جست‌وجو کرد.

ضرورت تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر

در این میان تاسیس نهاد مستقل و قدرتمند تنظیم‌گر می‌تواند راهگشای بسیاری از مشکلات این صنعت باشد. نبود این نهاد در ساختار برق کشور سبب شده تعرفه‌های برق برای سال‌های طولانی به ‌صورت غیرکارشناسی تعیین شود که این مهم زیان انباشته سنگینی را به این صنعت تحمیل کرده است. از سوی دیگر، تا امروز، مرجع مستقلی برای ارزیابی هزینه‌های صورت گرفته در شرکت توانیر و تعیین هزینه تمام‌شده برق وجود ندارد. از همه مهم‌تر، خلأ وجود نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند در واگذاری‌های غیراصولی نیروگاه‌ها و شرکت‌های توزیع و تغییرات ساختاری بی‌برنامه صنعت به‌خوبی حس می‌شود.نهاد تنظیم مقررات یکی از مهم‌ترین ارکان تجدید ساختار در کشورهای مختلف بوده و کمک شایانی به موفقیت تجدید ساختار در این کشورها کرده است. درحال‌حاضر در ایران این نهاد قدرتمند و مستقلی وجود نداشته و وزارت نیرو یا نهادهای قدرتمند و مستقلی وجود نداشته و وزارت نیرو یا نهادهای وابسته به آن این وظیفه را بر‌عهده دارند که این موضوع به ایجاد مسئله تعارض منافع دامن می‌زند. از آنجا‌ که سهم بزرگی از تولید و بهره‌برداری سیستم برق کشور در اختیار وزارت نیرو است، این نهادها به هیچ وجه صلاحیت انجام وظایف یک نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند را ندارد. همچنین شورای رقابت به‌عنوان دیگر نهاد موجود در این زمینه در شرایط فعلی کارآمدی کافی به منظور اجرای مقررات در این حوزه و اعمال نظرات خود را ندارد. بنابراین این شورا نقش نهاد تنظیم مقررات مستقل یا ارکان رقابت را به‌خوبی اجرا نکرده است. با این تفاسیر خلأ چنین نهادی به‌شدت در کشور احساس می‌شود و اصلی‌ترین راه برون‌رفت از شرایط موجود برای صنعت برق را می‌تواند نهاد مقرره‌گذار و تنظیم‌گر مستقل و قوی و به دنبال آن توسعه مقررات کارآمد برای این صنعت دانست.

با توجه به اهمیت تاسیس این نهاد، قانون‌گذار با درک اهمیت کلیدی نهاد تنظیم‌گیر مستقل و قدرتمند، بنیان‌های تاسیس چنین نهادی را در بخش‌هایی که متاثر از پیامدهای منفی انحصار هستند مطابق ماده ۵۹ قانون «اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصلی ۴۴ قانون اساسی» درنظر گرفته و شورای رقابت را موظف به ارائه پیشنهاد تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی کرده است. مطابق این قانون شورای رقابت مکلف شده در حوزه کالا و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار است، پیشنهاد تاسیس و اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی را به هیات‌وزیران ارسال کند. صنایع آب، برق و گاز نیز با توجه به صرفه مقیاس در شرکت‌های عرضه‌کننده این خدمات، در گروه صنایع با انحصار طبیعی قرار می‌گیرند. در حقیقت در این‌گونه، صنایع به دلیل حجم سرمایه‌گذاری اولیه بسیار بالایی که در مقایسه با سایر صنایع دارند، شرکت‌های کوچک‌تر توان و تمایل کمتری برای ورود به این عرصه را دارند و به عبارتی حجم سرمایه‌گذاری اولیه بالا، مانعی برای ورود رقبای جدید به این عرصه است. این ویژگی نوعی انحصار برای صاحبان بخش خصوصی در این صنعت به وجود می‌آورد. از طرفی شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی حاضر در این صنایع به دلیل عدم کارآیی و سوءمدیریت، این خدمات را نامناسب و با هزینه تمام‌شده بالاتری عرضه می‌کنند. مرجع نهاد تنظیم‌گر باید اختیارات خود را به صورت کاملا شاف اعمال کند که این امر استقلال مرجع نهاد تنظیم‌گر هم در ارتباط با بخش خصوصی و هم موسسات عمومی است.

سخن پایانی

بازوی نظارتی مجلس معتقد است اصلاح اساسی لایحه باید در دستور کار مجلس قرار گیرد زیرا تصویب لایحه فعلی باعث بروز چالش‌هایی در حوزه تاسیس و عملکرد نهادهای تنظیم‌گر بخشی می‌شود. بنابراین باید در اصلاحیه لایحه یادشده مواردی چون حفظ استقلال نهاد تنظیم‌گر، حفظ قدرت قانون‌گذاری و نظارت مجلس بر امر تنظیم‌گری با تعبیه ابزارها و ساز‌کارهای نظارتی مناسب و تلاش برای حاکم شدن نگاه تخصصی به جای نگاه سیاسی بر تنظیم‌گری بخشی به صورت جدی مدنظر باشد. قانونی شدن این لایحه با مختصات فعلی که شامل حکم قانون کلی است، توأم با آسیب‌ها و چالش‌های جدی در حوزه تنظیم‌گری در برق به طور خاص و تنظیم‌گری در سایر بخش‌های تخصصی خواهد بود. مشکل اصلی این لایحه، تحدید حوزه تنظیم‌گری به برق است؛ حال ‌آنکه برق به‌عنوان یکی از حامل‌های انرژی، چسبندگی زیادی با سایر حامل‌های انرژی به‌ویژه گاز طبیعی دارد و فقدان یک تنظیم‌گر یکپارچه در حوزه انرژی کشور، می‌تواند موجب نادیده گرفتن تمامی مولفه‌های اثرگذار بر حوزه انرژی شود. در پایان توصیه صریح بسیاری از کارشناسان آن است که این لایحه را تصویب نکنید!