تیغ کسری بودجه همچنان بر گلوی بخش مالی
امیرعباس آذرم‌وند
لزوم تدوین بسته جامع مهار تورم
منابع عمومی دولت در لایحه بودجه امسال نسبت به پیش بینی عملکرد بودجه سال گذشته بیش از ۵۵ درصد رشد کرده است. بنا بر لایحه ۱۴۰۲ سرفصل درآمدها به عنوان منبع پایدار تامین مالی دولت، نسبت به پیش بینی عملکرد سال گذشته ۵۶ درصد رشد کرده است. منابع حاصل از واگذاری دارایی های سرمایه ای (صادرات نفت و فروش اموال) نسبت به قانون بودجه سال گذشته حدود ۳۷ درصد و نسبت به پیش بینی عملکرد قانون بودجه سال ۱۴۰۱ حدود ۹۷ درصد رشد داشته است. بخشی از این افزایش ناشی از بیش برآوردی منابع حاصل از نفت و فروش اموال دولتی است. صمت در این گزارش با بررسی بخش هایی از بودجه 1402 به دلایل بروز کسری پرداخته است.
مهم ترین دلایل افزایش هزینه های دولت
آن طور که مرکز پژوهش های مجلس خبر می دهد سرفصل هزینه های دولت با رشد ۴۵ درصدی نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۱ به ۱۴۵۴ هزار میلیارد تومان رسیده است. از مهم ترین دلایل این افزایش رشد ۲۰ درصدی پرداختی کارکنان و بازنشستگان دولت در سال 1402رشد بیش از ۱۰ درصدی و سایر فوق العاده ها در لایحه ترمیم حقوق نیمه دوم سال ۱۴۰۱ و انتقال بخشی از مصارف جدول هدفمندسازی یارانه ها به مصارف عمومی است. همچنین با توجه به افزایش میزان انتشار اوراق بدهی در سال های ۹۸ و ۹۹ اعتبار اعتبار اختصاص یافته به بازپرداخت تعهدات دولت با رشد ۴۸ درصدی همراه بوده است. تملک دارایی های سرمایه ای نیز نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱ افزایش ۲۶ درصدی و نسبت به پیش بینی عملکرد سال ۱۴۰۱ بیش از ۹۰ درصد افزایش داشته است. دلیل اصلی این اختلاف پرداخت کمتر از مصوب مخارج عمرانی به دلیل عدم تحقق بخشی از منابع عمومی دولت در سال ۱۴۹۱ است.
تورم، چالشی مهم در اقتصادی پرمسئله
بودجه مهم ترین سند حکمرانی مالی بخش عمومی در سال است. بودجه یک خط مشی مرکزی حاکمیت است که باید نشان دهد دولت چگونه اهداف سالانه خود را اولویت بندی می کند. در یک نگاه کلان ماهیت بودجه مجوز دخل برای تامین مالی وظایف و ماموریت های دولت است. در سال های گذشته در این سند اثری از وظایف دولت و حتی اولویت بندی های سالانه نیست. در بسیاری از کشورها دولت ها پیش و یا همراه سند بودجه سند برنامه سالانه دولت را برای تبیین ماموریت های تعیین شده سال پیش رو به تفکیک دستگاه های دولتی منتشر یا برای بررسی و تصویب به مجلس ارسال می کند. به عبارت دیگر بودجه به شکل برنامه محور تنظیم می شود که براساس آن مشخص است هر دستگاه در سال پیش رو چه میزان اعتبار برای انجام چه وظیفه ای دریافت می کند.در ایران به دلیل افزایش سهم مخارج غیرقابل برنامه ریزی در سال های گذشته، برنامه محور کردن بودجه با دشواری هایی همراه است ولی باید توجه داشت که تنها در این صورت است که می توان از بودجه بی هدف فاصله گرفت و کارایی مخارج دولت را افزایش داد.با تخلیه نسبی اثر تحریم ها و شیوع کرونا، سال ۱۴۰۰ از منظر اثرپذیری از شوک های بیرونی نسبتا باثبات بوده و اقتصاد در مسیر بازیابی اثرات ناشی از شوک ها قرار داشت. رشد اقتصادی مثبت، افزایش اشتغال و کاهش اندک ۰ . ۹ واحد درصدی نرخ فقر تاحدی گویای اینت وضعیت است. با این همه تداوم نرخ تورم بالا در کنار رشد منفی سرمایه گذاری نشان از عدم تعادل های جدی در اقتصاد دارد.
در میان شاخص های گوناگون اقتصادی، تورم از اصلی ترین متغیرهای کلان است که از آن با عنوان متغیری برای بررسی وضعیت ثبات اقتصاد کلان نیز استفاده می شود. اقتصاد ایران در وضعیتی است که پس از گذشت ۴ سال از زمستان ۹۶ که نرخ تورم اوج گرفت، هنوز این متغیر به وضعیت باثبات نرسیده است. حتی به نظر می رسد تعادل های اقتصاد کلان در نرخ های تورم بالاتری در حال شکل گیری هستند. نرخ تورم نقطه به نقطه به گزارش بانک مرکزی در پایان اسفند سال گذشته به بیش از ۶۰ درصد افزایش یافته است. بخش مهمی از تورم فزاینده سال گذشته ناشی از رشد ۱۲ درصدی شاخص نرخ در خردادماه به دلیل حذف ارز ترجیحی است که ماهیتی متفاوت از رشد شاخص کل و تورم بوده اما درنهایت خود را در رشد شاخص کل نشان می دهد. به گونه ای که با حذف ارز ترجیحی و افزایش نرخ برخی کالاهای اساسی مشمول ارز ترجیحی، نرخ این اقلام افزایش پیدا کرد. با این حال علت اصلی تورم در سال های گذشته در وجود مجموع ناترازی ها دانست که در مجموع منجر به فشار بر کل شبکه بانکی شده و تورم ایجاد می کند. کسری بودجه، ناترازی در نظام بانکی، ناترازی بنگاه ها (ناشی از قیمت گذاری) و ناترازی صندوق های بازنشستگی از مهم ترین عواملی هستند که منجر به رشد پایه پولی و نقدینگی شده و درنتیجه تورم های فزاینده در اقتصاد ایران را ایجاد کرده اند.
کسری بودجه، معادل ۱۰ درصد بودجه عمومی
بودجه عمومی امسال ۵۱۰۹ هزار میلیارد تومانی که محاسبه شده که از افزایش حدود ۴۰ درصدی رقم کل بودجه خبر می دهد. تجربه نشان می دهد که بخشی از منابع پیش بینی شده دولت در سال محقق نخواهد شد و به این دلیل دولت در سال با کسری احتمالی تامین نشده مواجه می شود. این کسری تامین نشده که علت آن بیش برآوردی منابع عمومی دولت است در سال از محل عدم تخصیص بخشی از مصارف عمومی و گاه از محل مجوزهای خارج از سقف بودجه برای افزایش منابع تامین خواهد شد.بنابر یک ارزیابی کارشناسی، کسری احتمالی تامین نشده قانون بودجه سال گذشته حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان بود که به دلیل کسب مجوز برداشت از صندوق توسعه ملی و اصلاحیه های قانون بودجه و تغییرات پیش بینی صادرات نفت و گاز تا پایان سال به حدود ۱۱۴ هزار میلیارد تومان کاهش یافت. بخش اصلی این کسری به دلیل بیش برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و خالص گاز و واگذاری شرکت ها و فروش اموال دولتی ایجاد شده بود. این بیش برآوردی در بودجه امسال نیز قابل مشاهده است.
ارزیابی ها نشان می دهد که کسری احتمالی تامین نشده از محل بیش برآوردی منابع حدود ۲۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود. نسبت کسری احتمالی تامین نشده از مجموع منابع عمومی دولت در قانون بودجه، ۱۰ درصد است حال آن که این رقم برای سال گذشته ۱۹ . ۵ درصد بوده و برای سال های قبل از آن نیز درصد بالاتری بوده است. در خصوص منابع تبصره « ۱۴ » نیز به نظر می رسد منابع پیش بینی شده در این بخش از لایحه محقق شود. عملکرد منابع و مصارف این تبصره در سال گذشته با توجه به انتقال مصارف مربوط به پرداخت های حمایتی مردمی سازی یارانه ها به آن، با کسری قابل توجه مواجه بود که به عدم تخصیص یا تخصیص های پایین بسیاری از ردیف های موضوع این تبصره منجر شد. این میان لازم به ذکر است که کسری احتمالی محاسبه شده مربوط به ارقام داخل سقف بودجه بوده و ارقام خارج از آن که لاجرم به بدهی دولت تبدیل می شوند در محاسبات منظور نشده است. بنابر آمارهای ارائه شده، میزان بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی بیش از ۴۶۰ هزار میلیارد تومان برآورد می شود. مجاری ایجاد این بدهی بیشتر احکام قانونی است که عدم پرداخت یا پرداخت ناقص بار مالی آنها موجب می شود تا حجم انبوهی از مطالبات انجام شود.
محور دیگری که در قوانین بودجه با کم برآوردی منابع همراه بوده و کسری آن از بانک مرکزی و بانک ها تامین شده، بار مالی خرید تضمینی گندم و یارانه نان است. در قانون سال گذشته اعتبارات پیش بینی شده برای این موضوع در مصارف هدفمندی ۷۱ هزار میلیارد تومان بوده که در عملکرد ۹ ماهه بودجه، ۵۲ هزار میلیارد تومان آن پرداخت شده حال آن که برآورد اعتبارات مورد نیاز برای این بخش، بیش از ۱۰۰ هزار میلیارد تومان است. در سال ۱۴۰۲ نیز برآورد اعتبار مورد نیاز این بخش، بیش از ۱۴۰ هزار تومان است که در مصارف هدفمندی ۵۶ هزار میلیارد تومان آن به شکل مستقیم اختصاص یافته است. در کنار این، در احکام تبصره « ۱۴ » ۴۸ هزار میلیارد تومان اعتبار مربوط به ردیف در نظر گرفته شده برای مالیات و عوارض گاز و فرآورده های نفتی که در منابع عمومی و بودجه شهرداری ها مورد استفاده قرار می گیرد نیز دوباره به یارانه نان و خرید تضمینی گندم اختصاص داده شده که امکان استفاده از با ابهام مواجه است. به نظر می رسد مسئله اعتبارات این حوزه نیز همچون سال های گذشته به صورت غیرشفاف به مجرایی برای ایجاد بدهی دولت به بانک ها و بانک مرکزی تبدیل شود.
