ارزیابی عملکرد دولت مطابق برنامه‌های توسعه‌ای و با استناد به اسناد بالادستی مرتبط با انرژی نه‌تنها میزان پیشبرد مجموعه بدنه اجرایی را مطابق برنامه محک می‌زند، بلکه گامی مهم در راستای اصلاح برنامه‌های آینده خواهد بود. مرور اسناد بالادستی کشور در بخش‌های نفت و گاز گویای آن است که افزایش ظرفیت تولید صیانتی نفت و گاز متناسب با حجم ذخایر کشور با تاکید بر میادین مشترک، بهره‌برداری از موقعیت جغرافیایی کشور در این حوزه، جلوگیری از خام‌فروشی و تولید محصولات با ارزش افزوده بالا از اهداف مشترک آنها است.

ضرورت ارزیابی عملکرد دوره‌ای سازمان‌ها

به ‌گزارش صمت قانون‌گذاری و نظارت بر عملکرد قوانین از جمله وظایف قوه مقننه است. یکی از مجراهایی که امر نظارت را محقق می‌سازد، ارزیابی عملکرد دوره‌ای سازمان‌ها و نهادهای‌ دولتی است. در همین راستا، ارزیابی عملکرد دولت دوازدهم می‌تواند دستاوردها یا عدم توفیقات اجرایی دولت را در یک دوره ۴ ساله مطابق با احکام برنامه ششم نمایان سازد.

در سال ۲۰۱۹ ایران به لحاظ ذخایر اثبات‌شده نفت پس از ونزوئلا، عربستان و کانادا در رتبه چهارم قرار گرفته و ۹ درصد از ذخایر نفت جهان را در خود دارد. به لحاظ میزان ذخایر اثبات‌شده گاز نیز پس از روسیه در رتبه دوم جهان قرار دارد. همچنین ایران با دارا بودن حدود ۱۳ درصد از ذخایر نفت اوپک، در میان کشورهای عضو اوپک، پس از ونزوئلا و عربستان سعودی در رتبه سوم قرار دارد.

ایران به منظور حفظ جایگاه خود در بازارهای جهانی باید در سال‌های آینده با اولویت قرار دادن فعالیت‌های اکتشافی بر ذخایر متعارف، به ذخایر غیرمتعارف خود در مناطق البرز مرکزی، قالی‌کوه و زردکوه استان لرستان و دشت مغان آذربایجان نیز توجه کند. کارشناسان اکتشاف ایران تخمین می‌زنند ذخایر گسترده از شیل نفتی و گازی در شمال و جنوب کشور وجود دارد.

نگاهی به انرژی از زاویه اسناد بالادستی

براساس سیاست‌های بالادستی یکی از راهبردهای بخش نفت، گسترش اکتشاف نفت و گاز به‌عنوان پشتوانه تولید نفت و گاز کشور است.

اکتشاف نفت و گاز نقش بسیار مهمی در حفظ توان تولید نفت و گاز کشور، جایگزینی مخازن جدید و همچنین افزایش دخایر هیدروکربوری دارد. براساس ماده ۴۸ قانون برنامه ششم توسعه وزارت نفت موظف است تمهیدات لازم را برای استفاده از ظرفیت‌ها و توانمندی‌های بخش خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اکتشاف، تولید و بهره‌برداری میادین نفت و گاز به‌ویژه میادین مشترک در چارچوب سیاست‌های اصل ۴۴ به عمل آورد. آن‌طور که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی گزارش می‌دهد، عملیات اکتشاف میادین نفتی در سال ۹۷ به شناسایی ۲۷۵۸ میلیون بشکه نفت خام، ۷۵.۳ میلیارد مترمکعب گاز همراه و ۱۶۰ میلیون بشکه میعانات گازی منجر شد. علت تفاوت در میزان اکتشاف نفت خام میان سال‌های ۹۵ تا ۹۷ کاهش برنامه اکتشاف در حوزه است.

در سال ۹۷ بیش از ۲۲ میدان فعال گازی در منطقه خشکی و دریایی کشور بوده که ۱۸ میدان آن شامل میادین مستقل، سازندگی و گنبدی در مناطق خشکی و ۴ میدان مستقل گازی و سازندی در مناطق دریایی فعال بوده است. در سال ۹۸ میزان کل ذخایر نهایی گاز طبیعی نسبت به سال ۹۷ تغییری نداشته و حدود ۳۸.۷۳ تریلیون مترمکعب بوده است. اما ذخایر قابل استحصال گاز طبیعی میان سال‌های ۹۶ تا ۹۸ با کاهش افزون‌‌بر ۰.۸۷ درصدی همراه بوده است. از جمله چالش‌های صنعت گاز ایران، پایین بودن ضریب بازیافت مخازن، بالا بودن عمر مخازن گاز و افت تولید طبیعی آنها، محدودیت در دسترسی به منابع مالی جهانی و محدودیت دسترسی به فناوری‌های نویت، کمبود شدید منابع مالی برای توسعه طرح‌های بخش انرژی و... است.

وضعیت صادرات و واردات نفت و گاز

میزان تولید و صادرات نفت خام در سال‌های ۹۶ تا ۹۸ به ‌دلیل محدودیت‌های جهانی و کاهش تقاضا روند کاهشی داشته است. میزان تولید نفت در سال‌های ۹۴ و ۹۵ که دوره پسابرجام نام دارد با روند افزایشی همراه بوده و در سال ۹۶ نیز به حدود ۳.۸۶ میلیون بشکه در روز افزایش یافت اما با شروع دوباره تحریم‌های یکجانبه میزان تولید نفت خام در سال ۹۸ با کاهش ۳۳.۵ درصدی نسبت به سال ۹۷ همراه بوده و به حدود ۲.۳۶ میلیون بشکه در روز رسید.

نفت خام تولیدی مناطق خشکی کشور، ضمن تامین خوراک برخی پالایشگاه‌ها برای صادرات نیز استفاده شده است. همچنین نفت خام تولیدی مناطق دریایی بهرگان، خارک و سیری برای صادرات و منطقه لاوان نیز پس از تامین خوراک پالایسگاه لاوان صادر می‌شود.

یکی از مشکلات پیش‌روی صنعت نفت، بالا بودن عمر مخازن نفتی و افزایش سهم تولید نفت سنگین و فوق سنگین در سبد تولید نفت خام کشور است که طبق بند «ث» ماده ۴۸ برنامه ششم، به‌منظور افزایش ضریب بازیافت مخازن کشور، برنامه جامع صیانتی و ازدیاد برداشت از مخازن هیدروکربوری باید در دستور کار دولت قرار می‌گرفت که این امر میسر نشد.

میزان صادرات نفت خام کشور در سال ۹۸ در مقایسه با سال ۹۸ کاهشی بیش از ۶۵ درصدی داشته است. این کاهش نتیجه اعمال مجدد تحریم‌های نفتی علیه کشور بوده است. از دیگر مشکلات پیش‌روی صنعت نفت نبود امنیت تقاضا در صادرات نفت خام و بازارهای بلندمدت و نبود مشتریان راهبردی است که این امر باید با دیپلماسی فعال اقتصادی احیا شود.

همچنین آمارها نشان می‌دهد میزان تولید گاز غنی کشور در سال ۹۸ معادل ۹۳۳ میلیون مکعب در روزه است که این رشد متاثر از بهره‌برداری و برداشت از فازهای جدید میدان گازی پارس جنوبی بوده است.

در سال ۹۲ ایران در تولید گاز در رده چهارم و پس از کانادا قرار داشت اما هم‌اکنون در پی افزایش تولید در میدان گازی پارس جنوبی، ایران پس از امریکا و روسیه در رده سوم کشورهای تولیدکننده گاز جهان قرار گرفته است.

از جمله برنامه‌های وزارت نفت افزایش صادرات گاز طبیعی به بازارهای منطقه‌ای و جهانی بوده است. تا پایان سال ۹۷ ایران از ترکمنستان و آذربایجان گاز طبیعی وارد و به ترکیه، عراق، نخجوان و ارمنستان گاز صادر می‌کرد. براساس آمار موجود، درحال‌حاضر تنها مقصد گاز صادراتی ایران کشورهای عراق و ترکیه هستند.

واردات گاز طبیعی کشور در سال ۹۷ روزانه حدود ۵.۸ میلیون متر مکعب بوده که نسبت به سال ۹۶ تقریبا ۴۵ درصد کاهش داشته که علت آن نیز قطع واردات گاز از ترکمنستان بوده است. صادرات گاز به علت مسائلی چون تحریم، بالا بودن میزان مصرف نسبت به تولید، تاخیر در بهره‌برداری طرح‌های توسعه تولید گاز به‌‌ویژه فازهای جدید پارس جنوبی در سال‌های اخیر فراز و نشیب‌های زیادی داشته است.

گفتنی است، با اینکه ایران براساس آمار اوپک، نخستین و برپایه گزارش بی‌پی دومین ذخایر گاز جهان را در اختیار دارد، نتوانسته سهم مناسب خود را از تجارت جهانی گاز به‌دست آورد. با این حال، آمارها گویاست مجموع صادرات گاز در سال ۹۸ نسبت به سال ۹۷ با رشد ۱۵ درصدی همراه بوده و به حدود ۴۴ میلیون متر‌مکعب در روز رسیده است.

بخش پالایش نفت ایران با ۱۰ پالایشگاه داخلی به منظور تامین نیازهای انرژی داخل کشور، تامین بخشی از خوراک صنایع و واحدهای پتروشیمی و صادرات مقداری از فراورده‌های مازاد بر مصرف داخلی فعالیت دارد.

متوسط خوراک مصرفی پالایشگاه‌های کشور در سال‌های ۹۶، ۹۷ و ۹۸ به ترتیب حدود ۱۸۱۹، ۱۹۳۱ و ۲۱۳۵ هزار بشکه معادل نفت خام در روز بوده است. در سال ۹۶ میزان تولید ۵ فرآورده اصلی حدود ۲۴۵ میلیون لیتر در روز بوده که میزان آن در سال ۹۸ با افزایش ۱۹ درصدی نسبت به سال ۹۶ به ۲۹۱ میلیون لیتر در روز رسیده است.

درباره تولید فرآورده‌های نفتی و الگوی پالایش در ایران باید اشاره کرد که اجرای طرح کیفی‌سازی پالایشگاه‌های اراک و تهران باعث بهبود الگوی پالایشی کشور شد. هرچند به نظر می‌رسد به دلایلی از جمله پیچیده نبودن فناوری پالایشگاه‌های کشور، نبود انگیزه کافی و بسترهای مناسب برای فعالیت بخش خصوصی در تولید فرآورده به سبب نبود نهاد تنظیم‌گری و فنی و در نهایت، تاخیر در اجرای کیفی‌سازی پالایشگاه‌ها، الگوی پالایشی کشور هنوز فاصله زیادی با متوسط جهانی دارد. شایان ذکر است در تولید فرآورده‌های سنگین چون نفت کوره با توجه به آمار آژانس بین‌المللی انرژی در سال ۲۰۱۸ میزان تولید نفت کوره ایران معادل ۲۲ میلیون تن بوده که تولید این فرآورده در کل جهان برابر ۴۳۰ میلیون تن بوده است. شایان توجه است که حدود ۵ درصد تولید نفت کوره در جهان را به خود اختصاص داده است.

مهم‌ترین مانع توسعه، تحریم‌هاست

ایران با داشتن منابع بزرگ هیدروکربوری از جایگاه مطلوب در منطقه و جهان برخوردار است و از آنجا که یکی از معیارهای اصلی رشد اقتصادی هر کشوری، ارزیابی میزان توسعه آن در بخش انرژی است، بررسی عملکرد دولت‌ها در راستای اهداف و اسناد بالادستی هر حوزه می‌تواند فرآیند رشد و توسعه را ارزیابی کند و محکی باشد برای برنامه توسعه دولت آینده و در ضمن نقش قانون‌گذار به‌عنوان تسهیل‌کننده حصول به امر توسعه را ممکن سازد.

مرور اهداف کلان قانون برنامه ششم توسعه در صنعت نفت نشان می‌دهد افزایش ظرفیت‌های جدید و استفاده از منابع و ظرفیت‌های بخش انرژی برای حداکثرسازی ارزش افزوده در زنجیره تولید کشور و افزایش صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی و کسب منافع بیشتر، حداکثر کردن تولید و بهره‌برداری از میادین مشترک نفتی و گازی با تاکید بر پارس جنوبی و غرب کارون، حفظ و ارتقای جایگاه کشور در بازارهای جهانی و منطقه‌ای انرژی، افزایش خوداتکایی در توسعه و کاربرد فناوری‌های پیشرفته با دانش‌بنیان کردن حوزه انرژی، ارتقای امنیت عرضه انرژی مطمئن، پایدار و با کیفیت مناسب، افزایش بازیافت و کاهش هدر‌روی در تولید و مصرف انرژی با رعایت ملاحظات و استانداردهای زیست‌محیطی و کارآمدتر ساختن ساختار سازمانی تولیدکنندگان و عرضه‌کنندگان انرژی کشور متناسب با ساختار شرکت‌های پیشرو در این عرصه جز اولویت‌های کشور در حوزه انرژی است.

یکی از موارد اثرگذار در کاهش میزان تولید و همچنین صادرات نفت در دولت دوازدهم محدودیت بین‌المللی حاکم بر بازار نفت ایران پس از خروج امریکا از برجام است. اما راهکاری که در قالب قانون برای آن برنامه‌ریزی و هدف‌گذاری شد افزایش ظرفیت فرآورش نفت و میعانات گازی بود که در صورت برنامه‌ریزی برای تامین مالی و مباحث فنی و مهندسی می‌توانست استراتژی هوشمندانه‌ای برای مقابله با محدودیت‌های جهان باشد. اگرچه با ورود پالایشگاه ستاره خلیج‌فارس امر خودکفایی ایران در تامین فرآورده و حتی صادرات مازاد فرآورده آغاز شد.

با توجه به اولویت بهره‌برداری و توسعه از میادین مشترک نفت و گاز کشور و تاکید آن در اسناد و قوانین بالادستی، عملکردها حاکی از عدم تحقق اهداف برنامه‌ریزی شده در این مهم است که از علل آن اعتماد به شرکت‌های خارجی بود که پس از برجام برای توسعه میادین وارد ایران شدند و پس از خروج امریکا از برجام کشور را ترک کردند. نبود برنامه‌‌ریزی در زمان تحریم، محدودیت منابع و سرمایه‌گذاری و توسعه نیافتن فناوری از دلایل عقب‌افتادگی از برنامه است.

در حوزه گاز، هرچند تولید در دولت دوازدهم به ‌دلیل بهره‌برداری و برداشت از فازهای جدید میزان پارس جنوبی با رشد همراه بوده اما با رشد مصرف و تقاضا و شروع افت فشار مخازن پارس جنوبی، در آینده نزدیک مشکل تامین گاز می‌تواند یک چالش جدی برای کشور به شمار می‌رود. از جمله راهکارهای گذر از این چالش موارد چون اجرای صحیح قوانین کاربردی، مدیریت عرضه انرژی و استفاده از منابع انرژی جایگزین است.

ارزیابی عملکرد دولت دوازدهم در سال‌های ۹۶ تا ۹۹ نشان می‌دهد حوزه انرژی کشور نیاز به بازنگری اساسی دارد تا از منظر ساختاری، حاکمیتی، قیمت‌گذاری، اجرایی و یکپارچگی در نهاد تصمیم‌گیری بخش انرژی مورد ارزیابی دوباره قرار بگیرد. این بازنگری می‌تواند به‌مثابه تزریق جان دوباره به فرصت‌های سرمایه‌گذاری در بخش نفت و گاز کشور باشد.

همچنین توجه بیش از پیش به ظرفیت‌های داخلی کشور در توسعه صنعت نفت از درس‌هایی است که در شرایط تحریم و تشدید آن در سال‌های اخیر باید ذکر کرد تا با تکیه بر توان داخل مانع از عقب‌افتادگی کشور شد.

خام‌فروشی دست بالا را دارد

با توجه به وجود میادین نفتی در نیمه دوم عمر، طبیعی است با افت فشار مخازن و کاهش تولید روبه‌رو باشند. ضریب بازیافت مخازن از سال ۹۲ تاکنون تغییر قابل‌ملاحظه‌ای نکرده است. عملکرد دولت درباره توسعه و بهره‌برداری بهنگام و با برنامه از میادین مشترک حاکی از روندی کند در این زمینه است. با وجود تعدد میادین مشترک نفت و گاز، حجم بالای ذخایر و بهره‌برداری کشور همسایه از بخش چشمگیری از این میادین و مخازن، اقدام‌های انجام‌شده برای توسعه و بهره‌برداری از این میادین ناکافی بوده است.

با توجه به اهداف کمی سند برنامه ششم تا پایان سال اجرایی این برنامه در سال گذشته، حجم بهره‌برداری و توسعه روزانه از میادین نفتی و گاز باید به ترتیب برابر با ۱.۰۸ میلیون بشکه و ۷۵۰ میلیون مترمکعب باشد اما آمار گویای این است که میزان تحقق تولید نفت و گاز از میادین مشترک در سال ۹۸ نسبت به اهداف برنامه ششم توسعه به ترتیب حدود ۵۷ و ۵۵.۶ درصد بوده است. از دلایل تحقق نیافتن این اهداف، تحریم، محدودیت منابع سرمایه‌گذاری و نبود امکان توسعه میادین بوده است.

آب‌گرفتگی و خسارات ناشی از سیل سال ۹۸ در حوزه غرب کارون نیز از دیگر عوامل محقق نشدن اهداف کمی برنامه در زمینه توسعه میادین مشترک نفتی است. همچنین متوسط رشد سالانه تولید گاز و میعانات در بازه زمانی ۹۶ تا ۹۸ حدود ۵.۰۷ درصد بوده که می‌توان آن را به توسعه میادین جدید و افزایش برداشت از پارس جنوبی در این دوره مربوط دانست. باوجود رشد تولید گاز در کشور، با افزایش میزان مصرف آن در داخل، روند صادرات گاز افزایش چندانی نداشته است.

از سوی دیگر، بررسی آماری نشانگر آن است که به‌طور متوسط ۴۰درصد از گازهای همراه نفت تولیدی سوزانده می‌شود. تجارب گذشته درباره جمع‌آوری گازهای همراه نفت و قوانین برنامه‌های توسعه گویاست اجرایی شدن برنامه‌های جمع‌آوری گازهای همراه نفت نیاز به قانون جامع، کامل و مختص این نوع گازها دارد تا مکملی برای قوانین برنامه‌های توسعه از قبیل ماده ۴۸ قانون برنامه ششم توسعه باشد. برای مثال، در برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم مقرر شده بود به ترتیب ۵۵، ۷۴.۸ و ۸۱.۵ درصد از گازهای همراه نفت، جمع‌آوری شود اما در عمل این محقق نشد.

در باره خوراک پالایشگاهی که بیش از نیمی از نفت تولیدی کشور را مصرف می‌کند، حجم خوراک نفت خام مصرفی صنعت پالایشگاهی در سال‌های ۹۶ تا ۹۸ نسبتا ثابت بوده اما متوسط رشد سالانه خوراک میعانات گازی در مدت مشابه حدود ۷۷ درصد بوده است. این مسئله نشان می‌دهد صنعت نفت در دوران کاهش تقاضای خارجی نفت، از طریق تبدیل نفت خام به فرآورده باوجود تکالیف اسناد بالادستی با تحریم‌ها به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای مقابله نکرده است. به ‌این منظور، قانون «حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت خام و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» در سال ۹۸ و با هدف اهرم کردن منابع نفتی تحریم شده برای تامین مالی احداث پتروپالایشگاه‌ها تدوین و تصویب شد. درواقع این قانون شامل اعطای مجوز به‌عنوان یک امتیاز قانونی به نام «اعطای تنفس خوراک به اندازه هزینه سرمایه‌گذاری پتروپالایشگاه‌ از زمان بهره‌برداری از آن» است. اما تاکنون این قانون موجب تحولی نشده است.

با توجه به آمار موجود از تلفات انرژی در ترازنامه هیدروکربوری سال ۹۷، نتایج حاکی است اجرای قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی چندان مورد توجه نهادهای ذی‌ربط نبوده است. برای مثال، در سال ۹۶ میزان تلفات فرآورش، تبدیل، انتقال و توزیع انرژی نسبت به کل انرژی اولیه برابر ۱۷.۵۵ درصد بوده است. در سال ۹۷ میزان کل تلفات فرآورش، تبدیل، انتقال و توزیع انرژی از حدود ۲۳۴۳ میلیون بشکه معادل نفت خام انرژی اولیه، حدود ۳۷۴.۹۲ میلیون بشکه معادل نفت خام بوده است. این امر نشان می‌دهد میزان تلفات بخش عرضه انرژی تغییر جدی نداشته است. در بخش تقاضای انرژی نیز باید متولی واحدی در بدنه دولت تعیین و آیین‌نامه‌های مربوطه را پیگیری و با شاخص مناسبی به اجرا برساند.

سخن پایانی

با توجه به موارد یادشده، ارزیابی عملکرد دولت دوازدهم در زمینه مدیریت منابع انرژی نشان می‌دهد در راستای تحقق اهداف اسناد بالادستی کشور در افزایش میزان تولید نفت، در سال‌های ۹۴ و ۹۵ تولید نفت خام کشور روند افزایشی گرفته و در سال ۹۶ به حدود ۳.۸۶ میلیون بشکه در روز رسیده که این میزان با کاهش حدود ۳۸.۸ درصدی در سال ۹۸ برابر ۲.۳۶ میلیون بشکه در روز شده است. دلیل این کاهش محدودیت‌های بین‌المللی بود که در اردیبهشت ۹۷ دوباره شروع شد که باعث کمرنگ شدن نقش ایران در بازارهای جهانی شده است. با توجه به آمار، میزان صادرات نفت خام کشور در سال ۹۸ نسبت به سال ۹۷ با کاهش ۶۷ درصدی همراه بوده است. این روند تا پایان عمر دولت ادامه داشته است. با توجه به یافته‌های پژوهشی، تحریم‌ها مانع اصلی توسعه نفت و گاز کشور بوده و انتظار می‌رود با توجه به موانع سال‌های گذشته مسیر هموارتری برای توسعه سال‌های پیش رو تدبیر شود.