۱۰۰ سال اصلاح
چندی پیش بود که اله‌ویردی دهقانی، عضو کمیسیون صنایع و معادن درباره روند اصلاح قانون معادن اعلام کرده بود که طی یک سال و نیم گذشته بیش از ۲۰ تا ۳۰ مورد به‌صورت جزئی و کلی در قانون معادن اصلاح، حذف یا اضافه شده است.
اکنون خبرها از مجلس شورای اسلامی حکایت از آن دارد که کمیسیون صنایع و معادن برخی قوانین بخش معدن را اصلاح و تصویب کرده و اکنون این موضوع در نوبت صحن علنی است. براساس این گزارش یکی از مهم ترین محورهایی که در این قانون به آن پرداخته شده، معادن راکدی است که به صورت پروانه های اکتشاف یا بهره برداری دست اشخاص باقی مانده و فعالیت مفیدی در این معادن انجام نشده است. از دیگر موارد اصلاح شده، ساماندهی و تسهیل استعلامات صدور پروانه بهره برداری و مسائل مربوط به محیط زیست و منابع طبیعی است. همچنین، ثبت مشروط معادن و ابقای شورای معادن در استان ها و تغییرات اساسی در بحث حقوق دولتی معادن از موضوعاتی است که در این اصلاحیه قرار است، تصویب شود، اما اکنون سوالی که مطرح می شود، این است که آیا این اصلاحیه تغییری در وضعیت فعلی معادن ایجاد خواهد کرد یا خیر. برای رسیدن به پاسخ به این سوال در صمت قانون معادن ایران را بررسی کرده ایم.
ذ در سال های پایانی قرن سیزدهم، نخستین قانونی که برای معادن ایران نوشته شد، ۲۴ ماده داشت و در آن بر مواردی از جمله مجوز استخراج، حق مالکیت و حقوق دولتی تاکید شده بود. پس از آن، در سال ۱۳۱۷ قانون معادن با تغییر و اصلاح به تصویب مجلس شورای ملی رسید. قانونی ۱۷ ماده ای که در آن مواد معدنی دسته بندی و میزان حقوق دولتی به صراحت بیان و همچنین در ماده ۱۳ آن به مدت پروانه های اکتشاف و استخراج معادن پرداخته شده بود. «این پروانه ها نباید از ۱۰ سال کمتر و از ۶۰سال بیشتر باشد.» این قانون همچنین می گفت که معدن در هر ملکی که واقع شده باشد، متعلق به صاحب آن ملک است و اگر در اراضی واقع باشد که تا تاریخ تصویب این قانون مالک خاصی ندارد، متعلق به دولت است. آن طور که پژوهشکده تاریخ معاصر نوشته است، سال ۱۳۲۸ این قانون یک بار دیگر دستخوش تغییر و این بار ترکیب شورای عالی معادن در آن تعیین شد. زمان تغییر بعدی سال ۱۳۳۶ بود که قانونی برای معادن تصویب شد که برگرفته از قانون معادن بلژیک بود. بعد از آن تا دهه ۴۰ و زمان تغییرات بزرگ در کشور شاهد اتفاق خاصی نبودیم.۲۰ سال بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، یعنی در سال ۱۳۷۷ قانون دیگری برای معادن نوشته شد. این قانون فرق چندانی با قوانین پیش از انقلاب نداشت، اما ماجرا این بود که پیش از انقلاب پهنه های معدنکاوی وسیع اما تعدادشان اندک بود. این موارد طی دهه های متمادی افزایش افسارگسیخته ای پیدا کرد. همین خلأ قانونی هم دلیل ایجاد تعارض گسترده میان جامعه محلی و معدنکاوان شد. قانون معادن ۱۰ سال بعد از تدوین دوباره اش، در سال ۸۷ هم موردبازنگری قرار گرفت و بنا بر گفته کارشناسان در آن سال تفاسیری مغایر با الزامات قانون و آیین نامه های موجود معادن توسط وزارت صنایع و معادن وقت باعث شد، روند اکتشاف ذخایر معدنی کشور به سمت اشتباه برود. «۵ سال بعد از آن تاریخ بود که اشتباهات رخ نشان داد و در سال ۹۲ آیین نامه جدیدی برای قانون معادن تصویب شد که به تفسیر اشتباه سال ۸۷ جنبه قانونی می داد.»
در قانون معادن فعلی مباحثی وجود دارد که به آنها به خوبی پرداخته نشده است و مغفول مانده اند. این مباحث که به مشکلات تبدیل شده ، موجب بی انگیزگی بهره برداران و مردم شده است. برای نمونه، یکی از این موارد «اجازه برداشت محدود است»؛ در بسیاری از موارد دیده شده که این اجازه برداشت باعث ایجاد ضررهای جبران ناپذیری به ذخایر معدنی کشور می شود. از طرفی، «دریافت ناقص حقوق دولتی تخصیص یافته»، «معافیت مالیات برای مواد خام» و «بی توجهی به استخراج و فروش سنگ های قیمتی» از دیگر مواردی هستند که در قانون فعلی معادن از آنها غافل شده و در این راستا، در طرح اصلاح قانون معادن که توسط نمایندگان مجلس ارائه شده است، مواردی ذکر شده که علاوه بر بهبود اوضاع معادن، به بهره برداران نیز توجه می شود. بنابراین در طرح اصلاح قانون معادن به مباحثی پرداخته می شود که موجب بهبود دیدگاه سازمان ها و دستگاه های ذی نفع در حفاظت از محیط زیست و مردم به حوزه معدن می شود. این گزارش در گام نخست به مشکلات قانون معدن فعلی پرداخته، پس از آن نیز طرح اصلاحی این قانون ارائه شده است.
اجازه برداشت محدود
در ماده ۱۳ قانون، اجازه برداشت محدود در شرایط خاص به مکتشفان و بهره برداران داده و این اجازه برداشت باعث ضررهای جبران ناپذیر می شود. همچنین، در این قانون ذکر شده که برداشت محدود برای فعالیت های آزمایشگاهی تا حد یک تن بدون پرداخت حقوق دولتی امکان پذیر است؛ اما از طرفی، در بسیاری از موارد به بیش از این مقدار ماده معدنی نیاز و همچنین قصد مکتشف نامشخص است. از این رو به نظر می رسد که باتوجه به اینکه برداشت محدود تنها یک بار و به قصد کسب سود انجام می شود و برخلاف بهره برداران هیچ گونه تعهدی نسبت به ذخیره و مناطق اطراف ندارد، باید حقوق دولتی بر اساسی محاسبه شود که درآمد دولت از آن با یک معدن متوسط در آن منطقه، یکسان باشد. بر این اساس، کارشناسان پیشنهاد می دهند که میزان حقوق دولتی پرداختی افراد دارای مجوز برداشت (با هر میزان برداشت) با متوسط معادن اطراف برابر باشد؛ یعنی حقوق دولتی یک معدن تجهیزشده را بپردازد.
تخصیص حقوق دولتی دریافت شده
براساس قانون معادن درآمدهای حاصل از اخذ حقوق دولتی باید در بخش های خاصی مصرف شود؛ اما به علت درگیر بودن دولت ها با کسری بودجه این اتفاق نیفتاده است. این موضوع می تواند ریشه بسیاری از مشکلات مردم و دیگر دستگاه های اجرایی باشد. برای حل این معضل، مجلس تخصیص ۱۰۰ درصد اعتبارات و ایجاد یک صندوق جداگانه برای واریز مبالغ ناشی از واریز حقوق دولتی توسط بهره برداران را در تبصره و ماده جداگانه عنوان کرده است، اما این 2 مورد به دلیل ایجاد هزینه برای دولت و عدم جذابیت در همکاری به دلیل دریافتی ناچیز دولت راه حل مناسبی نیستند. بنابراین پیشنهاد می شود تصمیم گیری در این زمینه، با تعامل بین بهره برداران و برخی سازمان های ذی نفع صورت گیرد.
مواد خام و راهبردی
تبصره ۱۱ ماده ۱۴ قانون معادن فعلی به شناخت مواد خام می پردازد. همچنین، در تبصره ۸ این ماده، موضوع معافیت مالیات برای صادرات آن مطرح شده و در این راستا، نیاز است که معیارهایی وجود داشته باشد. ویژگی صنایع پایین دستی می تواند تا حد قابل قبولی خام بودن یک ماده معدنی را مشخص کند. از طرفی، نیاز است مشوق هایی برای ایجاد و توسعه زنجیره های ارزش آنها مشخص شود. همچنین، برای صادرات آن مواد به صورت خام، علاوه بر لغو معافیت صادراتی، جریمه هایی نیز در نظر گرفته شود.
سنگ های نیمه قیمتی و نمونه های نادر
در قانون فعلی، از بحث مربوط به سنگ های قیمتی و نمونه های نادر موجود در برخی معادن غافل شده است. باتوجه به اینکه این نمونه ها جزو ثروت ملی محسوب می شوند، باید ترتیبی جداگانه برای استخراج و فروش آنها در نظر گرفت. تعیین جوایز نفیس برای یابندگان یا اولویت دادن آنها در مزایده ها و مناقصات معدنی می تواند راهکاری مناسب برای این موارد باشد.در ادامه به مباحثی که در طرح اصلاح قانون معادن ذکر شده است، پرداخته می شود.
بازسازی و احیا
در این مرحله که آخرین حلقه فعالیت های معدنی است، بهره بردار هنگام استخراج یا پس از اتمام ذخیره معدنی اقدام به ترمیم خسارت های ناشی از فعالیت های خود می کند. این کار باعث بهبود دیدگاه سازمان ها و دستگاه های ذی نفع در حفاظت از محیط زیست و مردم به حوزه معادن می شود. در ایران این وظیفه برعهده سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری قرار دارد. در نتیجه، هیچ راهبردی برای اجرای این قسمت از زنجیره در معادن کشور وجود ندارد. بنابراین این تغییر باید در تعاریف مربوط به طرح و پروانه بهره برداری در ماده یک و ۲۶ به این صورت ایجاد شود که بازسازی و احیای مناطق معدنی برعهده بهره بردار باشد و چگونگی انجام و هزینه های لازم آن باید در طرح بهره برداری ذکر شود.
سند معادن
مالکیت معادن در کشور ما به عنوان غنیمت در اختیار دولت است. این موضوع زمانی ایجاد مشکل می کند که مکتشفان بخواهند اقدام به تامین مالی از بانک ها و موسسات مالی کنند؛ زیرا که معدن سند مالکیت ندارد و بانک ها پروانه های صادرشده از سوی وزارت صمت را قبول نمی کنند. از سوی دیگر، باتوجه به عدم شفافیت در فرآیند جمع آوری اطلاعات معدنی، اطلاعات مندرج در این پروانه ها نیز نیاز به صحت سنجی دارد. در این راستا، بحث وجود صندوق بیمه سرمایه گذاری فعالیت های معدنی مطرح شد. پس برای ایجاد زمینه های لازم در راستای ورود مجموعه ها برای ارائه ضمانتنامه موردقبول نظام بانکی کشور، لازم است سندی برای معادن تعریف و امور ثبتی آن به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور سپرده شود.
منع اشتغال کارکنان وزارت صمت
در ماده ۱۱ قانون معادن به جلوگیری از فعالیت کارکنان وزارت صمت و شرکت های تابعه اشاره شده است. به طورکلی به نظر می رسد که این ممنوعیت تاثیری بر رانت اطلاعاتی موجود در معاونت معدنی و سازمان های استانی ندارد. اشخاصی که به اطلاعاتی خاص از معادن دسترسی داشته باشند، برای سوءاستفاده از آنها به صورت مشاور یا واسطه فعالیت می کنند و نیازی به نام خود ندارند.
فعالیت های ایمیدرو
در ماده ۱۶ قانون به ایمیدرو (سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران) و شرکت های تابعه، این اجازه داده شده است تا فعالیت های معدنی مربوط به واحدهای زیرمجموعه خود را به صورت مزایده به متقاضیان بخش خصوصی واگذار و درآمدهای به دست آمده را در محل هایی خاص هزینه کند. این فرآیند موجب گرفتن انگیزه بخش خصوصی در بهره برداری از این معادن می شود، چرا که پروانه بهره برداری آنها همچنان در دست دولت باقی می ماند که خلاف سیاست های اصل ۱۱ قانون اساسی نیز هست. بنابراین بهتر است با تصحیح قوانین و سازکارهای موجود در این بخش نظارت ها را محکم تر انجام داد.
ضابطین دادگستری
در ماده ۱۱ اصلاحیه، پیشنهاد شده است که کلیه کارشناسان بخش معدن که از سوی وزارت صمت برای نظارت بر اجرای قانون حکم گرفته اند، در ردیف ضابطین دادگستری قرار بگیرند. این موضوع می تواند موجب سوءاستفاده برخی از این کارشناسان شود. به طورکلی، افزایش ابزار نظارتی که توسط انسان صورت می گیرد، شاید در کوتاه مدت تاثیراتی بر نحوه عملکرد ذی نفعان داشته باشد، اما در بلندمدت خود عاملی در راستای گسترش فساد خواهد شد؛ بنابراین باید این قسمت حذف شود.
موارد خارج از ید
در ماده ۶ اصلاحیه پیشنهادشده گواهی کشف تنها یک بار و در صورت بروز شرایط خارج از ید با تایید شورای عالی معادن امکان تمدید داشته باشد. تمرکز اقدامات نظارتی در شورای عالی معادن می تواند آن را محلی برای فساد و سوءاستفاده از رانت های اطلاعاتی قرار دهد. بنابراین، پیشنهاد می شود برای کسانی که موفق به اخذ گواهی کشف می شوند، مالیاتی در نظر گرفته شود که میزان آن در سال اول صفر، در سال دوم اعمال و پس ازآن باتوجه به نرخ تورم اعلامی از سوی بانک مرکزی افزایش یابد.مرکز پژوهش ها در ماده ۱۱ پیشنهاد کرده است که برای محاسبه حقوق دولتی معادن کوچک میزان استخراج واقعی انجام شود. همچنین، در مواردی که تفاوت میان استخراج اسمی و واقعی بیش از ۶۱ درصد باشد، باید با تایید شورای عالی معادن، استخراج واقعی مدنظر قرار گیرد.
سخن پایانی
در قانون معادن فعلی مباحثی وجود دارد که به آنها به خوبی پرداخت نشده است و مغفول مانده اند. بی توجهی به این موارد، موجب بی انگیزگی بهره برداران و مردم شده است. «اجازه برداشت نامحدود»، «عدم تخصیص حقوق دولتی دریافتی»، «بی توجهی به مواد خام و سنگ های قیمتی» از این موارد هستند. بنابراین در طرح اصلاح قانون معادن به مواردی پرداخته شده است که علاوه بر رفع مشکلات به ایجاد انگیزه بیشتر بهره برداران نیز دست می یابد. «بازسازی و احیا پس از انجام استخراج توسط بهره برداران»، «ارائه ضمانتنامه موردقبول نظام بانکی کشور برای بهره برداران»، «حذف ضابطین دادگستری برای از بین بردن فساد» و «در نظر گرفتن مالیات برای گواهی کشف» در طرح اصلاح قانون معادن ذکر شده است.
