بودجه مهم‌ترین سند ارزیابی دولت‌هاست و کیفیت و هزینه‌ اداره کشور توسط دولت‌ها را نشان می‌دهد. جوزف شومپیتر اقتصاددان و ماکس‌وبر جامعه‌شناس به ترتیب بودجه را «استخوان‌بندی حاکمیت» و «تجلی عقلانیت سیاست‌گذار» تعبیر می‌کنند. ماهیت درآمدهای عمومی و چگونگی دسترسی دولت‌ها به منابع مالی و نیز میزان مشارکت افراد جامعه در تامین این منابع نقش پراهمیتی دارد، زیرا این مهم، علاوه بر محدود کردن رشد بدهی‌های دولت، موجب ارتقای انضباط مالی دولت نیز خواهد شد. یکی از بندهای درآمدی مهم منابع عمومی دولت، واگذاری دارایی‌های مالی است که این مهم، منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی، استفاده از تسهیلات خارجی، استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی، دریافت‌ وام‌ (داخلی و خارجی)، واگذاری شرکت‌های دولتی، برگشتی‌ سال‌های قبل و منابع حاصل از سایر واگذاری‌ها می‌شود.

تاریخچه انتشار اوراق

سیر انتشار اوراق بدهی (مالی) در ایران به سال ۱۳۲۰ برمی‌گردد و در سال ۱۳۴۳ با تصویب قانون انتشار اسناد خزانه، تامین منابع مالی در اقتصاد ایران اهمیت بیشتری یافت. پس از انقلاب اسلامی با تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا در شهریور ۱۳۶۲، علاوه بر عملیات بانکداری غیرمتعارف، بهره‌گیری از سایر ابزارهایی که ربوی شناخته می‌شد، بدین‌ترتیب پرونده استقراض عمومی از طریق انتشار اوراق قرضه بسته شد.

با وجود برخی تغییرات در دهه ۷۰ و ۸۰ شمسی، تا سال ۱۳۸۹ تنها ابزار مورداستفاده در بازار بدهی، اوراق مشارکت بود. در دهه ۹۰ شمسی با توجه به نوسانات نرخ نفت و تحریم‌های بین‌المللی و سایر شرایط حاکم بر اقتصاد ایران، انتشار اوراق بدهی و تامین منابع از این محل بیش از پیش موردتوجه واقع شد، به‌طوری که عملا از سال ۱۳۹۵ انتشار انواع اوراق مالی در دستور کار دولت قرار گرفت.

اوراق بدهی در بودجه ۱۴۰۱

ارزیابی لایحه بودجه ۱۴۰۱ دولت بیانگر کاهش تمایل دولت سیزدهم به انتشار اوراق بدهی و تمرکز بر تأمین مالی بودجه از سایر ردیف‌های درآمدی به‌ویژه مالیات است. در لایحه بودجه ۱۴۰۱کل کشور، واگذاری دارایی‌های مالی با وجود آنکه نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۳۰ درصد کاهش یافته، حدود ۲۰ درصد بودجه عمومی دولت را در سال آینده تامین می‌کند. در عین حال، این موضوع قابل‌توجه است که تامین مالی از محل انتشار اوراق بدهی حدود ۲۹ درصد واگذاری دارایی‌های مالی را پوشش می‌دهد، واگذاری شرکت‌های دولتی ۲۴ درصد و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی ۴۶ درصد دیگر از منابع درآمدی حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی را تشکیل می‌دهند. به‌طور کلی، در لایحه یادشده منابع پیش‌بینی‌شده از محل اوراق بدهی، ۸۸۰ هزار میلیارد ریال است و چنانچه، مبالغ پیش‌بینی شده از این محل برای شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و بازپرداخت تهعدات گذشته نیز در نظر گرفته شود، ۱۱۴۰ هزار میلیارد ریال خواهد بود.

پایداری بدهی‌های دولتی

بدهی دولتی در ایران محدود به تامین مالی از محل اوراق بدهی نیست و شکل‌های دیگری همچون بدهی‌های غیرسیال به بانک‌های تجاری، بانک مرکزی، صندوق توسعه ملی و... را نیز شامل می‌شود. این امر باعث‌شده از یک سو ترکیب بدهی‌های دولتی از شفافیت کافی برخوردار نباشد و از سوی دیگر، ناترازی گسترده‌ای را در صورت‌های مالی نهادهای یادشده به وجود آورده است. با در نظرداشتن این نکات در تحلیل وضعیت پایداری بدهی و به‌طور کلی وضعیت پایداری مالی نمی‌توان فقط تغییرات اوراق بدهی (تغییرات نسبت اوراق بدهی به تولید ناخالص داخلی) را مدنظر قرار داد و ضرورت دارد اول این مجموع بدهی‌ها اعم از سیال و غیرسیال را به همراه بدهی‌های احتمالی وارد تحلیل کرد و سپس سایر شاخص‌های تبیین‌کننده وضعیت پایداری مالی از جمله نسبت نیاز تأمین مالی ناخالص به تولید ناخالص داخلی، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی و نسبت بدهی به مالیات را مورد بررسی قرار داد. بررسی پایداری بدهی ایران در سال ۱۳۹۹ حاکی از آن است که شاخص‌های «بدهی کل به تولید ناخالص داخلی» و «نسبت نیاز به تامین مالی ناخالص به تولید ناخالص داخلی» به ترتیب حدود ۳۸ و ۸ درصد بوده است. همچنین شاخص «نسبت بدهی کل به درآمدهای مالیاتی» در این سال حدود ۶۳۰ درصد برآورد شده است. از این‌رو، در میان ۳ شاخص بررسی شده، دو شاخص وضعیت بدهی در ایران را پایدار و یکی از سنجه‌های مزبور، وضعیت بدهی را ناپایدار ارزیابی می‌کند. با این حال، چنانچه در سال‌های آینده تولید ناخالص داخلی بهبود یابد و نرخ انباشت بدهی‌های دولتی نیز متناسب با شرایط اقتصاد ایران باشد (به‌عنوان نمونه، نرخ رشد واقعی تولید ناخالص داخلی از نرخ بهره واقعی بیشتر باشد)، می‌توان عنوان کرد، ناپایداری بدهی برای اقتصاد ایران در حال‌حاضر تهدید نیست و می‌توان به توسعه بازار بدهی نیز امیدوار بود.