پاسخ ناقص لایحه برنامه هفتم به نیاز اشتغال

یکی از مهم‌ترین مسائل ایران در سال‌های گذشته، نرخ بالای بیکاری، به‌ویژه برای جوانان و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی و بر همین اساس، یکی از مهم‌ترین اهداف برنامه‌های توسعه در 2 دهه گذشته رشد اشتغال بوده است. برنامه هفتم توسعه با همین استدلال، اهداف کمی یک میلیون اشتغال در سال را هدف‌گذاری کرده و در ماده ۶ این لایحه سعی شده است تا سمت تقاضای بازار کار تحریک شود. این ماده متمرکز بر رویکرد حمایتی اشتغالزایی و تامین معیشت از طریق نهادهای عمومی غیردولتی با هماهنگی وزارت کار و با تاکید بر پرداخت منابع ارزان‌نرخ است که با تحقق رشد ۸ درصدی اقتصاد در برنامه ناسازگار است. همچنین، باتوجه به خلأ فصل اشتغال نسبت به رویکرد توسعه‌ای آن و بی‌توجهی به رفع چالش‌های مهم بازار کار از قبیل سهم بالای اشتغال غیررسمی، عدم‌توازن منطقه‌ای، فقدان نظام جامع آمار و اطلاعات بازار کار، عدم‌توازن جنسیتی، عدم‌تطابق شغلی و نرخ بالای بیکاری جوانان و تحصیلکردگان، ارائه پیشنهاد الحاقی در این موارد، می‌تواند در تکمیل و اصلاح فصل اشتغال موثر باشد.

به‌گزارش صمت، تجربه نشان داده که بخشی از تحولات بازار کار، ناشی از شوک‌های بیرونی است که تا مدتی روند متغیرهای بازار کار دستخوش تغییر می‌شود و با تخلیه شوک، دوباره به مسیر پیش خود برمی‌گردند. آثار شوک ناشی از بیماری کرونا و برگشت متغیرهای بازار کار به روند پیش از شوک با کنترل بیماری، مصداق آن است. این تحولات بیشتر نیازمند سیاست‌گذاری کوتاه‌مدت هستند.

نوع دیگر تحولات بازار کار، متاثر از چالش‌های مزمن و درمان‌نشده در بازار کار است که رفع آن، نیازمند سیاست‌گذاری‌های درست در میان‌مدت و کوتاه‌مدت است. در این مقوله، نقش برنامه‌های توسعه پررنگ می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، انتظار این است که در برنامه‌های توسعه به‌ویژه برنامه هفتم، رفع یک یا چند چالش مزمن بازار کار هدف قرار بگیرد و اثربخشی سیاست به‌کارگرفته‌شده، بررسی و ارزیابی شود.

چشم‌انداز برنامه برای اشتغال

بررسی‌ها نشان می‌دهد در فاصله سال‌های ۹۳ تا ۹۷ حدود ۴.۳ میلیون نفر به جمعیت در سن کار افزوده شد که از این تعداد ۳.۵ میلیون نفر به جمعیت فعال و باقی به جمعیت غیرفعال اضافه شدند. بررسی ساختار افزایش جمعیت فعال در دوره مذکور، حاوی واقعیت‌های مهمی است. بخش بزرگی از افزایش جمعیت فعال در این دوره مربوط به زنان و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی بوده است.این امر به‌معنای یک تغییر بنیادی در حوزه اشتغال و تغییر تصمیم جوانان برای ورود به مشاغل و خارج نماندن از بازار کار به‌منظور تحصیلات یا عوامل دیگر است؛ در حالی که با وقوع کرونا از انتهای سال ۹۸ روند مذکور در سال‌های بعد متوقف شد. مشخصه مهم این دوران، تحولات بخش عرضه کار و افزایش نرخ مشارکت بوده و سمت تقاضای بازار کار تغییر خاصی نداشته است. به‌طوری‌که همچنان شاهد گسستگی میان رشد اقتصادی و اشتغال هستیم و با آنکه در این دوره، به‌طورمیانگین سالانه ۶۰۰ هزار نفر بر تعداد شاغلان افزوده شد، اما اشتغال ایجادشده ناپایدار و ناامن بوده است.باتوجه به اینکه پیش‌بینی می‌شود تغییر محسوسی در شرایط تقاضای بازار کار در سال‌های آینده نداشته باشیم، می‌توان تصور کرد که در صورت عدم‌تحمیل شوک خارجی، عرضه بازار کار همچنان به روند خود قبل از شوک کرونا ادامه دهد و روند نرخ مشارکت مشابه سال‌های ۹۳ تا ۹۷ باشد.براساس مفروضاتی که در برنامه هفتم در نظر گرفته شده، اگر روند نرخ مشارکت گروه‌های مختلف جمعیتی، مشابه دوران پیش از کرونا (۱۳۹۳ تا ۱۳۹۷) باشد، اقتصاد ایران در سال‌های آینده به‌شکل متوسط سالانه نیاز به ایجاد یک میلیون و ۳۰۰ هزار شغل دارد که حدود نیمی از آن هم باید نصیب زنان ایران شود. همچنین، براساس برآوردها، جنس جمعیت ورودی به بازار کار در سال‌های آینده مشابه چند سال گذشته، بیشتر از سوی فارغ‌التحصیلان آموزش عالی و دانشگاه‌ها خواهد بود. در چنین شرایطی، انتظار می‌رود برنامه هفتم توسعه راهکارهای مشخصی برای مواجهه با این شرایط احتمالی داشته باشد.

کاستی‌های متعدد یک «بند»

لایحه برنامه هفتم در 2 بخش اهداف کمی و احکام صریح و ضمنی پیشنهادی به موضوع اشتغال پرداخته است. به‌عبارت‌دیگر، در فصل اشتغال این لایحه، احکام صریح مربوط به اشتغالزایی آورده شده، اما بدیهی است که ارتقا و رشد هر یک از بخش‌های اقتصادی، به‌شکل غیرمستقیم بر اشتغال هم اثر خواهد گذاشت و به این ترتیب، هر یک از فصول لایحه، به‌طورضمنی اشتغال را هم در بردارد. هدف کمی مرتبط با اشتغال در لایحه برنامه رشد ۳.۵ درصدی یا همان یک میلیون شغل در سال است. به‌دلیل ارائه نشدن سند پشتیبان برنامه هفتم توسط دولت، اطلاعی از نحوه هدف‌گذاری مذکور یا جزئیات بیشتر درباره جامعه هدف موردنظر وجود ندارد. همچنین، سازگاری این هدف با رشد اقتصادی ۸ درصد مورد ابهام قرار دارد.ضمن اینکه، بررسی سابقه افزایش اشتغال در کشور در یک دهه گذشته نشان می‌دهد که بدون پیش‌بینی تحولاتی خاص در بخش تقاضای بازار کار، امکان تحقق اشتغال یک میلیون نفری در سال و ایجاد اشتغال پایدار خواهد بود؛ هرچند بررسی‌ها نشان می‌دهد که در صورت تداوم روند متغیرهای بازار کار مشابه دوران پیش از کرونا، باید یک میلیون و ۳۰۰ هزار نفر در سال اشتغال ایجاد شود و اگر بنا باشد این مشاغل پایدار باشند، لازم است سیاست‌هایی در راستای تقاضای بازار کار از سوی دولت اتفاق بیفتد.این در حالی است که در لایحه هیچ راهکاری برای تحقق یک میلیون شغل ارائه نشده است. علاوه بر این، مبنای محاسبه هدف کمی، ایجاد یک میلیون اشتغال در سال مشخص نیست. محاسبات این گزارش برمبنای فروض مشخصی انجام شده و نکته مهم‌تر آنکه در این محاسبه سهم زنان، جوانان و تحصیلکردگان مشخص شده است. در حالی که در لایحه، متناسب با گروه‌ها و جامعه هدف خاص مثل زنان، جوانان، مناطق مختلف و تحصیلکرده‌های هدف‌گذاری مشخص ارائه نشده است.از آنجایی که ماده (۶) لایحه برنامه هفتم حکم صریح پیشنهادی لایحه اشتغالزایی است، شناخت گلوگاه‌ها و موانع اجرای سیاست‌های اشتغالزایی به‌ویژه بند «الف» تبصره «۱۸» قوانین بودجه سنواتی که یکی از مهم‌ترین سیاست‌های رونق تولید و اشتغال در کشور در سال‌های بوده، می‌تواند در تکمیل و اصلاح این ماده کمک کند.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که باوجود سابقه چندساله سیاست‌گذاری در حوزه اشتغال در قوانین بودجه سنواتی، از این امر موفقیتی حاصل نشده است. نتایج بررسی‌های بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد که عدم‌ ‎ پیش‌بینی منابع مالی پایدار، یکی از دلایل عدم‌موفقیت در عملکرد اجرایی این سیاست‌ها است. در عین حال، بی‌توجهی به شروط لازم برای تولید و اشتغال، فقدان رویکرد توسعه‌ای، فقدان استراتژی توسعه صنعتی، ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم‌التزام به آن، از جمله مهم‌ترین موانع موفقیت تبصره «۱۸» قوانین بودجه سالانه است. همچنین، تغییرات مکرر متولی ایجاد اشتغال و چرخش‌های سیاستی فراوان، فقدان الگوی فکری منسجم و واحد در بدنه اجرایی و نظام تصمیم‌گیری کشور درباره راهکارهای اشتغالزایی و رونق تولید نیز مزید بر علت است. بر این اساس، انتظار می‌رود برنامه هفتم درباره ایجاد این وحدت رویه و رفع چالش‌های ذکرشده تعیین‌تکلیف کند.

نگاهی کلی به ماده ۶ لایحه پیشنهادی دولت

همان‌طور که گفته شد، ماده (۶) لایحه برنامه هفتم ذیل فصل اشتغال، تنها ماده پیشنهادی برنامه هفتم در حوزه اشتغال است. پیش از ارائه پیشنهاد برای تکمیل و اصلاح این ماده، باید مفاد آن بررسی و تحلیل شود. بررسی این ماده در چند بخش رویکرد کلی، ساختار اجرایی، مکانیزم تامین مالی و نظارت قابل‌بررسی است.در صدر ماده ۶ توسعه اشتغال‌های حاصل از ایجاد کسب‌وکارهای خرد خانگی و کارگاه‌های کوچک، با اولویت استقرار در مناطق محروم و روستایی به‌عنوان هدف اصلی مطرح شده است. آنچه اما از بطن ماده به دست می‌آید، این است که باتوجه به تاکید لایحه بر ایجاد اشتغال در مناطق محروم و روستایی و توجه به ایجاد کسب‌وکارهای خرد و خانگی، نشان‌دهنده رویکرد حمایتی این ماده به بحث اشتغالزایی است و رویکرد توسعه‌ای اشتغال موردغفلت قرار گرفته است. برای تکمیل این ماده بهتر است رویکرد توسعه‌ای به اشتغال از قبیل توسعه بنگاه‌های خرد و متوسط باتوجه به زنجیره ارزش مدنظر قرار بگیرد و متولی اجرای آن هم مشخص شود. در مکانیزم اجرایی این ماده وزارت کار به‌عنوان متولی ایجاد و توسعه کسب‌وکارهای خرد و خانگی معرفی شده و همزمان مسئول هماهنگی و تعیین سهمیه سالانه دستگاه‌های اجرایی و نهادهای عمومی غیردولتی در ایجاد و توسعه مشاغل و مسئول انتخاب نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار برخوردار از مدل، تجربه و شبکه تسهیلگری است. هرچند تعیین وزارت کار به‌عنوان متولی اجرا، باتوجه به رویکرد حمایتی این ماده و نقش وزارتخانه به‌عنوان متولی رفاه منطقی است، اما وظایف وزارت کار در ایجاد اشتغال از جمله آموزش و مهارت‌آموزی نادیده گرفته شده است.در بند «الف» ماده (۶) لایحه سازمان برنامه و بودجه در جایگاه مسئول تاییدصلاحیت موسسات و شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌وکار معرفی شده که جای بحث دارد، زیرا در قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی فرآیند کسب و صدور مجوز تبیین شده و نیازی به این ماده در برنامه هفتم نیست و اگر این تکلیف فراتر از قانون مذکور است، باید شاخص‌ها یا معیارهای آن مشخص شود. البته موسسات و شرکت‌های ارائه‌کننده خدمات توسعه کسب‌وکار در حال ‌حاضر فعالیت دارند، قطعا در گذشته مجوز گرفته‌اند، بنابراین تاییدصلاحیت مجدد بی‌ربط است.

مکانیزم تامین مالی در این ماده به شکل پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه و ارزان‌نرخ است. در این راستا، سازمان برنامه موظف شده منابع موردنیاز را در قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی کند، اما منبعی پایدار برای تامین مالی پیش‌بینی نشده، همچنین تعیین وثیقه‌ها و سهمیه بانک‌های عامل برعهده بانک مرکزی تعیین شده است. این در حالی است که نوع بانک‌های عامل و معیار تعیین سهم مشخص نیست. اعطای تسهیلات به متقاضیان نیز برمبنای تعهد دهیاران و معتمدین محلی پیش‌بینی شده است که این موضوع موردانتقاد است.