نمره مردودی یک لایحه با ۲ سال تاخیر در تدوین
«لایحه برنامه هفتم توسعه» شامل مقدمه‌ای کوتاه و در قالب ۱۱۸ ماده در تاریخ ۲۸ خرداد ۱۴۰۲ تقدیم مجلس شد. برخی از کارشناسان معتقدند از نقاط ضعف لایحه، واقع‌بینانه نبودن بخش قابل توجهی از اهداف کمی و عدم ارتباط برخی اهداف با احکام هر بخش است.
با توجه به آسیب‌شناسی انجام شده از چرایی تحقق پایین اهداف برنامه ششم، ادامه این روند می‌تواند کارکرد برنامه‌های توسعه را تغییر داده و از جایگاه مهم‌ترین رکن نظام تدبیر به الزام شکلی و صرفا یک وظیفه قانونی تقلیل دهد. در سطح ارزیابی می‌توان چنین ادعا کرد که برنامه‌های توسعه در کشور در تحقق هدف خود و مواجهه با مسئله پیش‌روی خویش با ناکامی رو‌به‌رو بوده است. این امر البته نافی پیشرفت‌های رخ‌داده در کشور نیست اما بیانگر آن است که در نهایت نسبت چندانی میان این موفقیت‌ها با برنامه‌های توسعه دیده نمی‌شود. صمت در تحلیل پیش‌رو با تکیه بر گزارش بازوی پژوهشی مجلس از لایحه پیشنهادی برنامه هفتم، نقاط ضعف و قدرت این لایحه را بررسی کرده است.
ملاحظات گوناگون محیطی و داخلی ناظر بر برنامه هفتم توسعه به‌ویژه تحولات خارجی پیرامون کشور، حاکی از آن است که در افق ۵ساله آینده «تحرک بخشی به چرخه قدرت ملی» بایستی از طریق تمرکز بر «جهش‌های اقتصادی» به‌عنوان موتور محرکه سایر مولفه‌های قدرت پیگیری شود، همانطور که در صدر سیاست‌های کلی برنامه هفتم هم بر پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت تاکید شده است. باید هدف محوری و اصلی تدوین برنامه هفتم توسعه «جهش اقتصادی» باشد. نگاهی به شاخص‌های اقتصادی کشور در یک دهه گذشته ضرورت این هدف محوری را دو چندان می‌کند. نرخ تشکیل سرمایه ثابت داخلی در سال ۱۴۰۰ برای سومین سال پی در پی منفی است و همچنان میزان سرمایه‌گذاری انجام شده کفایت جبران استهلاک اقتصاد ایران را هم نمی‌دهد. براساس آخرین آمارهای موجود در دهه ۹۰، میانگین نرخ تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی ۴.۴ درصد بوده و نسبت تشکیل سرمایه به هزینه ناخالص داخلی از ۲۶.۸ درصد در ابتدای این دهه به ۱۵.۴درصد در پایان آن رسیده است.
در مورد تورم هم کشور در وضعیت بی‌سابقه‌ای قرار گرفته و ۵ سال است که نرخ تورم بالای ۳۰ درصد را تجربه می‌کنیم. همچنین وضعیت نابسامان صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی آنها به دولت نیز بر حجم ناترازی‌های تشدیدکننده تورم خواهد افزود. در حوزه‌های زیرساختی کشور نیز برآوردها حاکی از آن است که با توجه به روند مصرف کنونی انرژی، نیازمند سرمایه‌گذاری حدود ۱۰۰ میلیارد دلاری برای افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز خواهیم بود تا بتوانیم مصرف داخلی و امکان صادرات حداکثری را فراهم کنیم و گرنه با روند صادرات یک‌میلیون بشکه‌ای نفت خام، میعانات گازی، حفظ وضعیت سهم شرکت نفت و عدم تغییر رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت، منابع کنونی در بهترین حالت توان نگهداشت ظرفیت تولید سالانه نفت در حد ۳.۸ میلیون بشکه خواهد داشت.
سهم بالای احکام اقتصادی در لایحه پیشنهادی
قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی که در تاریخ ۱۶ فروردین ۱۳۹۶ به تصویب رسید باید در پایان سال ۱۴۰۰ پایان می‌یافت اما با اضافه شدن احکامی به بودجه سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ این برنامه تا شهریور امسال تمدید شده است. توزیع فراوانی مواد لایحه برنامه هفتم در بخش‌های شش‌گانه «اقتصاد و بخش عمومی»، «زیربنایی و تولیدی»، «فرهنگی و آموزشی»، «سیاسی و امنیتی، « اداری» و «قضایی و حقوقی» تقسیم شده که سهم گروه اقتصاد و بخش عمومی بیش از گروه‌های دیگر است.
در لایحه پیشنهادی در برخی حوزه‌ها نگاه منسجم و رویکرد مسئله محور حس می‌شود و به‌تبع احکام تدوین شده، درصورت تصویب نهایی می‌تواند منجر به پیشرفت کشور شود که از جمله این مباحث عبارتند از حل‌وفصل مسئله بانک‌های ناسالم، اصلاح ساختاری بودجه و اصلاح نظام مالیاتی. با این حال، در حوزه‌های دیگری این نگاه منسجم ایجاد نشده و لایحه پیشنهادی نتوانسته قدم‌های موثری در این خصوص بردارد.
در لایحه پیشنهادی دولت اهداف کمی ارائه شده و بیشتر مربوط به سال آخر برنامه هفتم بوده است. برش‌های سالانه از میزان تحقق اهداف کمی مذکور ارائه نشده است و بنابراین امکان ارزیابی در طول سال‌های اجرای برنامه هفتم توسعه وجود نخواهد داشت. همچنین در بسیاری از موارد بین اهداف کمی ارائه شده و احکام ارتباط مشخص وجود ندارد و به نظر می‌رسد اهداف و احکام در ۲ فرآیند مجزا تدوین شده و درنهایت به هم الصاق شده‌اند. برای مثال رشد شاغلان هدف کمی رشد ۳.۵ درصد سالانه به میزان متوسط یک‌میلیون شغل در نظر گرفته شده ولی ذیل سرفصل اشتغال صرفا بر اشتغال خرد و حمایتی تمرکز شده است که ظرفیت این حجم از اشتغالزایی را ندارد.
به نظر می‌رسد اهداف فصول مختلف گاه در تعارض با هم هستند، به‌طور مثال کاهش ۱۸.۳ درصدی مصرف آب در بخش کشاورزی و افزایش ضریب خودکفایی به ۹۰ درصورتی‌که با برنامه‌ریزی جدی در حوزه افزایش بهره‌وری آب در کشاورزی همراه نباشد، امکان‌پذیر نخواهد بود. بی‌تردید احکام لایحه برنامه باید قابلیت اجرا شدن در دوره مورد نظر را داشته باشد. ضروری است موارد پیشنهادی با منابع، ضرفیت‌ها و محدودیت‌ها کشور تناسب داشته باشد. گزارش «ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه» میزان تحقق برنامه ششم را حدود ۹ درصد برآورد کرده است. به عبارت دیگر نبود تناسب اهداف و ظرفیت‌های کشور، موجب بی‌اثر شدن برنامه ششم شد.
فقدان جداول منابع و مصارف به چه معناست؟
یکی از اصلی‌ترین ارکان برنامه‌ریزی آن است که مشخص شود اصولا چه میزان توان مالی در اختیار هست تا برنامه‌ریزی حول آن صورت بگیرد.
در لایحه ارائه شده برخلاف قانون برنامه ششم، جدول منابع و مصارف ارائه نشده و تنها در بند «الف» ماده (۳) وزارت اقتصاد مکلف شده برنامه سالانه تامین مالی رشد اقتصادی را تهیه و به تصویب شورای اقتصاد برساند.
بنابراین با توجه به نامشخص بودن منابع در اختیار دولت برای برنامه هفتم و نیز تعدد احکام لایحه، امکان تامین مالی این احکام و تحقق تکالیف مذکور مورد تردید است. به‌دلیل فقدان جدول منابع و مصارف به شکل کلی و ابهام در رابطه با میزان منابع مورد نیاز جهت تحقق اهداف کمی ارائه شده در لایحه، به‌نظر می‌رسد جداول اهداف کمی در لایحه کارکرد بایسته‌ای نداشته باشند. تجربه برنامه ششم نشان می‌دهد که وجود جدول منابع و مصارف امکان ارزیابی عملکرد را فراهم می‌کند.
اگر لایحه را رد نمی‌کنید، اصلاحات گسترده انجام دهید
در لایحه پیشنهادی برنامه هفتم و از جهت محتوایی، نگاه منسجمی در مورد مشکلات اساسی کشور دیده نمی‌شود و اهم این مسائل بدون توجه رهاشده‌اند، مسائلی چون فرصت‌های نابرابر اقتصادی، جلب مشارکت مردم برای توسعه، توزیع جمعیت در پهنه سرزمینی، امنیت غذایی و انرژی. بازوی پژوهشی مجلس از مجلسی‌ها می‌خواهد از دولت جدول برآورد منابع قابل برنامه‌ریزی، اولویت‌بندی اهداف مندرج در لایحه، اسناد پیشتیبان لایحه و تفکیک احکام دائمی از احکام برنامه‌ای را بخواهند. با توجه به این نکات، انتظار پژوهشگران مرکز پژوهش‌های مجلس از نمایندگان ساکن بهارستان این است که در صورت «عدم رد کلیات لایحه» تلاش کند تا ضمن حفظ دستاوردهای لایحه در خصوصی احکامی در اصلاح ساختار بودجه و بحران بانکی، اصلاحات اساسی را در سایر حوزه‌ها اعمال کند.
