موضوع بازگشت ارز همواره جزء مسائل اساسی و مطرح در حوزه سیاست‌گذاری ارزی ـ تجاری و همچنین صادرکنندگان بوده است. فارغ از مسئله افزایش اصطکاک‌های تجاری که ذاتی اعمال پیمان‌سپاری است، مهم‌ترین معضل پیش‌روی اجرای صحیح بازگشت ارز و تخلفات آن، مداخله دستوری ـ قیمتی است. از آنجا که کنترل‌های ارزی نوعی مداخله مقداری است، اعمال نرخ ارز دستوری به‌عنوان یک مداخله قیمتی، موجب ناکارآ شدن کنترل‌های ارزی و پیمان‌سپاری شده است. تا زمانی که سیاست اعمال نرخ‌های دستوری ارز در بازارهای رسمی ادامه داشته باشد، بازگشت ارز با مسائل و ناکارآیی‌های مختلفی درگیر خواهد بود. وجه دیگر ماجرا این است که مداخله قیمتی بانک مرکزی در بازار ارز منجر به تخلف و فساد صادرکنندگان شده است و عواملی همچون فقدان نظام پرداخت رسمی ارز، انواع استثنائات تجاری و قابلیت استفاده از کارت‌های بازرگانی یک‌بارمصرف و کم‌اظهاری و دگراظهاری در گمرک نیز امکان این موضوع را فراهم کرده، بنابراین مداخله قیمتی بانک مرکزی در تضاد با بند «۱۹» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است.

از سال ۹۷ و در پی عدم‌تعامل در موازنه پرداخت‌های خارجی «کنترل‌های ارزی» اعمال شد که «الزام به بازگشت ارز حاصل از صادرات» یا همان «پیمان‌سپار» از مهم‌ترین مصادیق آن در کنترل طرف عرضه بازار ارز است. منظور از کنترل‌های ارزی، مجموعه اقداماتی است که سیاست‌گذار برای کنترل نرخ ارز در پیش می‌گیرد. اقداماتی مانند الزام به ثبت سفارش، الزام به دریافت تخصیص ارز، الزام به ثبت منشأ ارز، ممنوعیت واردات برخی اقلام کالایی، ممنوعیت صادرات ریالی و الزام به بازگشت ارز از مصادیق کنترل‌های ارزی اعمالی فعلی.

به‌گزارش صمت، به‌طورمشخص منظور از «الزام به بازگشت ارز حاصل از صادرات» که در تبصره «۶» بند «ح» ماده (۲) مکرر «قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز» تبدیل به قانون شده است، اختصاص تمام یا بخشی از ارزهای حاصل از صادرات به‌میزان ارزش ثبت‌شده در گمرک به مصارف رسمی (واردات کالا و خدمات، سرمایه‌گذاری، ایفای تعهدات ارزی) از طریق روش‌های معین و در مدت زمان مشخص است. در نتیجه، هر نوع تخطی از اظهار گمرکی، میزان، روش و زمان بازگشت، به‌معنای تخلف از قوانین و مقررات ناظر به بازگشت ارز است.

یکی از اقدامات سیاست‌گذار در مواجهه با شوک‌های ارزی سال ۹۷ و سال‌های پس از آن، الزام صادرکننده به بازگشت ارز بوده است. در نوسانات ارزی 5‌سال گذشته، عدم‌بازگشت ارز همواره به‌عنوان یکی از دلایل طرح و این مسئله در کنار انتقادهای صادرکنندگان از پیمان‌سپاری و تعدد پرونده‌های قضایی موجب تکرار طرح این موضوع در حوزه سیاست‌گذاری شده است. یکی از مهم‌ترین دلایلی که موجب شده است تا حساسیت بر بحث پیمان‌سپاری بیشتر شود، ادعای برخی صاحب‌نظران است که تحقق پیمان‌سپار را راهکار اساسی عدم‌کاهش ارزش پول می‌دانند.

تحریم‌ها چالش ارزی را به‌وجود آوردند

پس از تلاطمات ارزی اواخر سال ۹۶، هیات‌وزیران طی مصوبه‌ای در فروردین ۹۷، بازگشت ارز را الزامی اعلام کرد. الزام به بازگشت ارز در ۲۳ مهر ۹۷ در قالب مصوبه چهاردهمین جلسه شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، شکل قانونی یافته و عدم‌التزام به آن، مصداق جرم قاچاق معرفی شد. در نهایت، در بهمن ۱۴۰۰ در قالب اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، طبق تبصره «۶» بند «ح» ماده (۲) مکرر عدم‌بازگشت ارز جرم‌انگاری شد و در راستای اجرای قوانین آیین‌نامه اجرایی این تبصره در سال ۱۴۰۱ به‌تصویب رسید. پس از تصویب قانون، کارگروه ارزی موضوع آیین‌نامه، متولی تعیین‌تکلیف تعهدات ارزی تا به امروز بوده است. تخلف از بازگشت ارز اغلب به 4 روش انجام می‌شود؛ یکی دگراظهاری در گمرک، دیگری عدم‌بازگشت به میزان تعیین‌شده، سوم مصرف ارزهای صادراتی به روش‌های دیگر و در نهایت تاخیر در بازگشت ارز.

در حال ‌حاضر، درصد بازگشت ارز به‌صورت تجمعی از ابتدای سال ۹۷ محاسبه می‌شود؛ به‌این صورت که صادرکننده باید از مجموع صادرات انجام‌شده از سال ۹۷، در موعد مقرر، اقدام به بازگشت ارز به‌میزان تعیین‌شده کند.

درصد بازگشت ارز صادرکنندگان عمده مانند شرکت‌های پتروپالایشگاهی نزدیک به ۱۰۰ درصد، شرکت‌های عمده معدنی و فولادی حدود ۹۵ درصد و سایر صادرکنندگان اغلب خرد نزدیک به ۶۰ درصد بوده است. البته درصدهای بیان‌شده برمبنای ارزش اظهاری گمرکی است و این امکان وجود دارد که صادرکنندگان برای فرار تعهد ارزی، اقدام به دگراظهاری کنند.

باتوجه به این عملکرد، می‌توان گفت که مسئله عدم‌بازگشت ارز بیشتر ناظر بر صادرکنندگان خرد است. ارزش صادرات این بخش از صادرکنندگان میان ۱۰ تا ۱۵ میلیارد دلار است. از آنجا که بخشی از عدم‌بازگشت ارز (میانگین ۲۰ درصد) این صادرکنندگان به‌دلیل مجوز قانونی است، می‌توان گفت که عدم‌بازگشت ارز از نقطه‌نظر حجم، مسئله حادی نیست. این پرسش قابل‌طرح است که چرا باوجود کم‌اهمیت بودن این مسئله (به‌لحاظ حجم و ارزش)، عدم‌بازگشت ارز بازتاب زیادی در فضای سیاست‌گذاری دارد.

یکی از راه‌حل‌های مطرح، خرید ارزهای صادراتی توسط تراستی‌های بانک مرکزی است که امری پرریسک بوده و حجم کاری سنگینی برای بانک مرکزی ایجاد کرده و همچنین اصطکاک‌های تجاری را افزایش می‌دهد. در هر صورت، این مسئله ارتباطی به موضوع عدم‌بازگشت ارز نداشته و ریشه در نبود امکان استفاده از نظام رسمی پرداخت بین‌المللی دارد که مسئله‌ای خارج از بحث فعلی است؛‌ اما به‌طورکلی می‌توان ادعا کرد که راه‌حل اساسی برای شدت اثر این چالش، دیپلماسی اقتصادی برای استفاده از سیستم پرداخت داخلی کشورهای عمده طرف معامله، مانند کشور چین است. ایجاد انگیزه و بستر فساد ناشی از مداخله در تعیین دستوری نرخ ارز در حالی است که این مداخله بانک مرکزی خلاف بند «ت» ماده (۲۰) «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» است که نظام ارزی کشور را در «شناور مدیریت شده» معرفی کرده است. در نظام ارزی شناور مدیریت‌شده، باید بانک مرکزی حدود نوسان یا همان کف و سقف هدف را تعیین کند. در صورت تجاوز نرخ از مقدار سقف هدف، باید اقدام به فروش ارز کرده و در صورت کاهش نرخ به کمتر از نرخ ارز کف هدف، اقدام به خرید ارز کند. از سال ۹۷، اعمال کنترل‌های ارزی برای کنترل مقدار عرضه و تقاضای ارز نیز به مجموعه ابزارهای بانک مرکزی برای کنترل نرخ ارز اضافه شد. در مجموع می‌توان گفت در این نظام ارزی مدیریت نرخ ارز، با استفاده از مداخله مقداری انجام می‌شود و هیچ نوع مداخله‌ای مجاز نیست. این مداخله مقداری می‌تواند از طریق خرید‌وفروش ارز یا کنترل‌های ارزی انجام شود. مطابق قانون و مصوبات شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، بانک مرکزی مجاز به استفاده از هر دو روش مداخلات ارزی مقداری است، اما هیچ مصوبه قانونی این اجازه را به بانک مرکزی نمی‌دهد که اقدام به تعیین دستوری نرخ ارز یا سقف نرخ در بازار رسمی کند. از آنجا که مطابق تجربیات گوناگون، سیاست‌های ارزی منجر به فراهم شدن گسترش زمینه‌های فساد شده است، در تضاد آشکار با بند «۱۹» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است که بر شفاف‌سازی و سالم‌سازی صراحت دارد.

روش‌های برگشت ارز

یکی از روش‌های فرار تعهد بازگشت ارز، کم‌اظهاری ارزش صادرات یا دگراظهاری اقلام صادراتی است. این چالش بسته به کیفیت زیرساخت‌های گمرکی و نظارتی، تاحدی قابل‌رفع است، اما نمی‌توان انتظار داشت که به‌طورکامل حل‌وفصل شود. علاوه بر چالش‌های ارزش‌گذاری گمرکی، به‌دلیل پیچیده‌تر شدن فرآیند تجاری ناشی از تحریم، نمی‌توان ارزش‌گذاری گمرکی را به‌طوردقیق، منطبق با ارزش واقعی صادراتی انجام داد. کمااینکه الزام به درصدی پایین‌تر از ‍۱۰۰ درصد ارز صادراتی برای بازگشت ارز، در راستای همین نقیصه ذاتی ارزش‌گذاری گمرکی بوده است.

در چند دهه گذشته، به‌دلیل وجود انواع ناترازی‌های کلان اقتصادی و عدم‌رفع آنها، روند بلندمدت نرخ ارز شکل افزایشی داشته است. در برخی دوره‌ها به‌واسطه افزایش ارزهای نفتی این روند به‌طورموقت متوقف شده و با کاهش ارزهای نفتی به‌شکل جهشی به‌ روند بلندمدت خود بازگشته است. برخی برای دفاع از تثبیت دستوری نرخ ارز و عدم‌پذیرش اثر ناترازی‌های کلان اقتصادی و کاهش صادرات نفتی، عدم‌بازگشت ارز را عامل مهم افزایش نرخ ارز دانسته و در فضای سیاست‌گذاری، این ادبیات را ترویج کرده‌اند.

در زمان جهش بزرگ ارزی در سال ۱۴۰۱، افزایش و جهش‌های نرخ ارز در مقاطع کوتاه‌مدت هفتگی و روزانه، به‌عنوان یکی از مسائل اساسی مطرح بوده است. سیاست‌گذار ارزی برای کنترل جهش‌های ارزی در مقاطع کوتاه‌مدت، نیازمند کنترل عرضه ارز در مقاطع روزانه بود. در این راستا، این بحث مطرح شد که فارغ از مهلت و فرصت قانونی صادرکنندگان، لازم است که زمان عرضه ارز نیز توسط بانک مرکزی تعیین شود.

این خواسته از قانون فراتر می‌رود و ارتباطی به مسئله بازگشت ارزهای حاصل از صادرات ندارد. به‌طوراصولی، مسئله جهش‌ها و نوسانات شدید مقطعی نرخ ارز باید از طریق افزایش ذخایر ارزی و تعدیل تدریجی نرخ ارز رفع شود. مادامی که سیاست‌گذار سعی بر تثبیت نرخ اسمی ارز داشته باشد و سیاست افزایش ذخایر ارزی را اجرایی نکند، جهش و نوسانات رخ خواهد داد. ماشه این شلیک و جهش می‌تواند هر شوک خارجی و داخلی مانند تشدید تحریم و افزایش اعتراضات سراسری و مردم باشد.

به‌دلیل موانع تحریمی، بیشتر تبادلات ارزی صادرات کشور بر نظام تراستی ابتنا دارد. برخی بر این نظر هستند که نظام تراستی با مسئله انحصار مواجه می‌شود و همین بخش‌ها می‌توانند در زمان حساس، با خودداری از عرضه و انتقال ارز، نرخ ارز در کشور را دستکاری کنند. انحصار شبکه‌ای تراستی دور از انتظار نبوده و به‌نظر وجود دارد.