این صندوق یک فرصت مهم برای تامین مالی و هدایت اقدامات به منظور کاهش انتشار آلاینده‌های زیست‌محیطی و جلوگیری از تخریب محیط‌زیست است. صندوق ملی محیط‌زیست در قوانین بالادستی و موضوعه همواره مورد توجه قرار داشته و بسترهای قانونی مناسبی برای واریز اعتبارات و جرایم زیست‌محیطی برای آن دیده شده است.

همچنین این صندوق فرصت قابل‌توجهی در جذب منابع و کمک‌ها از منابع حقیقی و حقوقی داخلی و خارجی را داراست. در قانون بودجه سال گذشته، مصوب شد بخشی از عوارض زیست‌محیطی که به موجب قانون مالیات بر ارزش افزوده اخذ می‌شود در اختیار صندوق ملی محیط‌زیست قرار بگیرد. تخصیص این ردیف اعتباری تا پایان فروردین امسال، بیش از ۹ میلیارد ریال بوده است. اما صندوق ملی محیط‌زیست به علت مشکلات ساختاری و فرآیندی، نتوانسته مدیریت مناسبی برای هزینه‌کرد بهینه این اعتبار داشته باشد.

به گزارش صمت ایجاد نهادهای مالی محیط‌زیستی غیردولتی و صندوق‌های حفاظت از محیط‌زیست به‌منظور برنامه‌ریزی بهینه و استفاده از درآمدهای مالیاتی عوارض و جرایم زیست‌محیطی در دهه‌های اخیر در جهان مورد توجه قرار گرفته است. در ایران نیز ۱۶ سال است در قوانین برنامه‌های توسعه و قوانین موضوعه، ایجاد و تقویت صندوق ملی محیط‌زیست مدنظر قرار گرفته است.

در بند «ب» ماده ۶۸ برنامه چهارم توسعه و جزء ۲ بند «الف» ماده ۱۸۷ قانون برنامه پنج ساله توسعه پنجم کشور، قانون‌گذار برای کاهش آلاینده‌های محیط‌زیست و تخریب آن به دولت اجازه ایجاد صندوق ملی محیط‌زیست را داده است. اساسنامه این صندوق نیز در تصویب‌نامه‌ای در ۲۷ آذر ۹۳ به تصویب هیات‌وزیران رسیده است. در نخستین جلسه مجمع عمومی فوق‌العاده‌ای که پس از اصلاح اساسنامه انجام شد، در تاریخ ۷ دی‌ ۹۳ اعضای مجمع، اعضای هیات‌مدیره صندوق را ‌انتخاب کردند و پس از طی مراحل قانونی این اعضا منصوب شدند و در عمل صندوق ملی محیط‌زیست کار خود را آغاز کرد.

این صندوق یک موسسه عمومی غیردولتی وابسته به سازمان حفاظت محیط‌زیست است که به منظور کمک به کاهش آلاینده‌های زیست‌محیطی، جلوگیری از تخریب و حفظ و حمایت از محیط‌زیست برای حفاظت، احیا و بهره‌برداری پایدار از محیط زیست، منابع طبیعی و تنوع زیستی تاسیس شده است. آن‌طور که بازوی نظارتی مجلس شورای اسلامی گزارش می‌دهد، صندوق دارای شخصیت حقوقی مستقل و استقلال مالی و اداری بوده و مطابق با قوانین و مقررات ناظر بر موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی فعالیت می‌کند و می‌تواند برای تاسیس موسسه اعتباری یا شرکت‌های تابع با شخصیت حقوقی، مالی و اداری مستقل اقدام کند. حوزه فعالیت صندوق سراسر کشور با مرکزیت تهران است و امکان تاسیس شعبه یا نمایندگی را نیز دارد.

اهداف مختلفی برای تشکیل این صندوق عنوان شده است؛ از جمله اینکه تامین و تجهیز منابع مالی از محل‌های پیش‌بینی‌شده در قانون در جهت تحقق اهداف قانونی تشکیل صندوق است. همچنین اعطای تسهیلات مالی به کارخانه‌ها و کارگاه‌ها و به طور کلی هرگونه منابع آلاینده در جهت کاهش آلودگی‌های زیست‌محیطی مطرح است.

صندوق ملی محیط‌زیست چیست؟

صندوق ملی محیط‌زیست می‌تواند به‌عنوان پیشران و هماهنگ‌کننده نقش بسزایی در بهبود کیفیت پایش محیط‌زیست و کاهش انتشار آلاینده‌ها ایفا کند. درباره بایسته‌ها و وظایف صندوق و تجربیات موفق کشورهای منتخب، مرکز پژوهش‌های مجلس در سال ۱۳۹۷ گزارشی را منتشر کرده است. این گزارش معطوف به تمرکز بر عملکرد و ساختار صندوق در سال ۱۳۹۹ است. در پنجمین سال پس از تاسیس صندوق ملی محیط‌زیست، پس از درج اعتبارات قابل‌توجه برای صندوق توسط دولت در لایحه بودجه سال گذشته، مجلس نیز پس از بررسی دو بند تبصره ۶ ماده واحده قانون بودجه سال گذشته را تصویب کرد. علاوه‌بر این دو بند، صندوق از محل ردیف‌های متفرقه دارای بودجه هزینه‌ای مختص به خود بوده و از طرفی چندین محل در قوانین مختلف توسط قانون‌گذار دیده شده که اعتباراتی به صندوق برای انجام وظایف محول‌ مطابق قانون واریز شود. در کنار این ظرفیت‌های قانونی، صندوق می‌تواند از منابع بین‌المللی و هدایای داخلی و خارجی نیز تامین مالی کند.

۳۵ درصد از عوارض آلایندگی وصول شده از محل یک درصد از نرخ فروش تبصره یک ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده به سازمان حفاظت محیط‌زیست اختصاص می‌یابد تا پس از مبادله موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه کشور برمبنای ماده ۵ اساسنامه صندوق یادشده صرف اعطای تسهیلات مالی برای کاهش آلودگی‌های زیست‌محیطی و جلوگیری از تخریب محیط‌زیست شود.

همه عوارض آلایندگی اخذشده مطابق با ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده تا سال ۹۸ در اختیار دهیاری‌ها و شهرداری‌ها قرار می‌گرفت اما در سال ۹۹ و به موجب تکلیف قانون بودجه، ۳۵ درصد از این عوارض به صندوق ملی محیط‌زیست اختصاص یافت. صندوق پس از مبادله موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه که با تاخیر صورت گرفت، ‌برای انعقاد تفاهمنامه با بانک عامل اقدام کرد و این تفاهمنامه ۲۳ شهریور ۹۹ به مدت ۳ سال منعقد شد. تسهیلات ارائه‌شده با سود ۱۰ درصد و مدت‌زمان بازگشت ۸ سال پیش‌بینی شده است. در چارچوب این تفاهمنامه و به‌منظور اعطای تسهیلات کم‌بهره، شیوه‌نامه اعطای تسهیلات از محل منابع صندوق ملی محیط‌زیست با همکاری بانک ملی برای ابلاغ به شعب عامل بانک ملی در سراسر کشور تهیه و تدوین شده است. برمبنای گزارش صندوق ملی محیط‌زیست، تا پایان فروردین امسال‌ ۹۰۶ میلیارد و ۶۶۸ میلیون تومان از این محل به صندوق تخصیص صورت گرفته است.

در ادامه به منظور اجرای بند «ن» تبصره ۶ قانون بودجه سال گذشته، صندوق ملی محیط‌زیست با همکاری ادارات کل حفاظت محیط‌زیست در سراسر کشور، برای شناسایی واحدهای آلاینده و ظرفیت‌های موجود در استان‌ها برای استفاده از منابع صندوق مطابق با اساسنامه آن اقدام کرده است. همچنین صندوق به صورت موازی با برخی از صنایع، انجمن‌ها و سندیکاهای صنعتی مکاتبه کرده است. در این راستا واحدهای آلاینده متقاضی اطلاعات خود را در قالب کاربرگ‌های مشخصات فنی و مالی تکمیل و به ادارات حفاظت محیط‌زیست استان‌ها ارائه کرده‌اند. ادارات کل این فرم‌ها را بررسی کرده و پس از تایید ضرورت اجرا از سوی مدیرکل حفاظت محیط‌زیست استان برای بررسی تکمیلی و ارائه در کمیته‌های فنی به دفاتر تخصصی حوزه معاونت محیط‌زیست انسانی سازمان حفاظت محیط‌زیست معرفی شده‌اند.

ادارات کل حفاظت محیط‌زیست استان‌ها به‌عنوان متولی شناخت و پایش واحدهای صنعتی نسبت به سنجش میزان آلودگی صنایع و تهیه فهرست صنایع آلاینده و شناسایی آنها وفق پروژه‌های اولویت‌دار در زمینه کاهش آلودگی محیط‌زیست اقدام کرده‌اند. شاخص‌های اعلام‌شده شامل مدت اجرای پروژه، قرار گرفتن در فهرست صنایع آلاینده و تاثیر اجرای پروژه در بهبود وضعیت محیط‌زیست بوده است. فرآیند انتخاب و اولویت‌بندی واحدهای صنعتی از طرف معاونت محیط‌زیست انسانی جمع‌بندی و ابلاغ شده است. بر این اساس، پروژه‌های اولویت‌دار در زمینه کاهش آلودگی و جلوگیری از تخریب محیط‌زیست برمبنای شاخص‌های اعلامی سازمان حفاظت محیط‌زیست از سوی ادارات کل حفاظت محیط‌زیست استان‌ها به کمیته‌های تخصصی سازمان حفاظت محیط‌زیست ارجاع شده و پس از تایید برای دریافت تسهیلات به صندوق ملی محیط‌زیست معرفی شده‌اند.

در این فرآیند پس از تایید پروژه و معرفی به بانک عامل و تایید مدارک و اهلیت لازم برای اخذ وام توسط بانک ۲۵درصد از مبلغ وام به حساب فرد متقاضی واریز می‌شود. پس از آن و براساس طرح تاییدی، تا سقف ۵۰ درصد بعد از تایید اداره کل استان و در ادامه پس از تایید سازمان و هیات‌های ارزیاب صندوق ۱۰۰ درصد تسهیلات پرداخت می‌شود. پس از اعلام فراخوان امکان ارائه تسهیلات توسط صندوق، ۴۲۰ طرح به این صندوق واصل شد که حدود ۳۰۰ طرح آن فاقد ارائه طرح توجیهی و فنی بوده و از چرخه بررسی کنار گذاشته شدند.

براساس بررسی‌ها، با توجه به اینکه بخش چشمگیری از متقاضیان تسهیلات معرفی‌شده به بانک شرایط اخذ وام را نداشتند، تاکنون نتوانسته‌اند از این تسهیلات بهره‌مند شوند. همچنین مطابق برنامه صندوق، تسهیلات به‌ صورت پلکانی پرداخت می‌شود و براساس پیشرفت پروژه کاهش آلایندگی و تایید ادارات کل سازمان حفاظت محیط‌زیست و کمیته تخصصی سازمان، پرداخت مراحل بعدی تسهیلات صورت می‌گیرد. بنابراین تاکنون اعتبار کمی به پروژه‌ها در قالب تسهیلات پرداخت شده است.

به‌منظور کاهش آثار مخرب پسماندها، درآمد حاصل از اجرای بندهای «ث» و «ص» ماده ۳۸ قانون برنامه ششم توسعه، حاصل از فروش کالاهایی که مصرف آنها به تولید پسماند مخرب محیط‌زیست منجر می‌شود از سوی سازمان امور مالیاتی به ردیف درآمدی شماره ۱۶۰۱۸۹ واریز می‌شود.

منابع وصولی تا سقف ۱۰ هزار میلیارد ریال از این قانون در اختیار سازمان حفاظت محیط‌زیست قرار می‌گیرد تا پس از مبادله موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه کشور برای بازیافت پسماندهای حاصل از کالاهای یادشده با اولویت مشارکت بخش خصوصی مصرف شود.

مطابق قانون بودجه سال گذشته و در راستای اجرای ماده ۳۸ قانون برنامه ششم توسعه، بخشی از منابع وصولی حاصل از فروش کالاهایی که مصرف آنها به تولید پسماند مخرب محیط‌زیست منجر می‌شود، در اختیار صندوق ملی محیط‌زیست قرار گرفت تا با برنامه‌ریزی و مشارکت بخش خصوصی برای ایجاد دستگاه‌های زباله‌سوز اقدام کند. درباره بند و تبصره ۶ قانون بودجه سال گذشته با توجه به جلسه مشترکی با حضور نمایندگان سازمان حفاظت محیط‌زیست، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و سازمان برنامه و بودجه تشکیل شد و بر این اساس، پروژه‌های اولویت‌دار مرحله نخست تعیین شدند. همچنین از این محل تاکنون ۱۶ میلیارد تومان توسط سازمان برنامه و بودجه تخصیص صورت گرفته است. اما برمبنای نامه ۱۶ تیر ۱۴۰۰ رئیس سازمان حفاظت محیط‌زیست و رئیس مجمع عمومی صندوق ملی محیط‌زیست، امکان استفاده از این اعتبار تخصیص‌یافته وجود ندارد چرا‌که این اعتبارات به صورت اسناد خزانه اسلامی با تاریخ سررسید ۶ شهریور ۱۴۰۲ تخصیص یافته و امکان ارائه تسهیلات تا قبل از سررسید موعد نقدشوندگی اسناد یادشده وجود ندارد.

صد درصد درآمدهای حاصل از اجرای آن به حساب خزانه‌داری کل کشور واریز می‌شود تا صرفا در قالب بودجه سالانه برای تکالیف این قانون و مقابله با منابع آلوده‌کننده هوا هزینه شود. ۲۰ درصد از وجوه یادشده به موسسه عمومی غیردولتی صندوق ملی محیط‌زیست به منظور تسهیلات‌دهی به منابع آلاینده هوا برای رفع و کاهش آلودگی هوا اختصاص می‌یابد.

این سازمان با همکاری نهادهای ذی‌ربط تعدیل میزان جریمه خسارت‌های واردشده به محیط‌زیست مندرج در این قانون را هر دو سال یک ‌بار تهیه می‌کند و در لایحه بودجه به تصویب مجلس می‌رسد.

نه از شفافیت خبری هست، نه از پویایی

عملکرد صندوق در سال گذشته موید آن است که بدون ایجاد ظرفیت و ساختار انجام کار و طراحی سازکارهای گردش کار و اطلاعات در مجموعه صندوق، اعتبارات قابل‌توجهی به این مجموعه وارد شده که متاسفانه صندوق نتوانسته آن‌گونه که بایسته است برای مدیریت و هزینه‌کرد آن اقدام کند.

صندوق ملی محیط‌زیست متاسفانه از آغاز تاسیس تاکنون سیاست عدم شفافیت و عدم پویایی در اطلاع‌رسانی و مشارکت را اتخاذ کرده است در حالی‌ که در صورت شفاف بودن و به ‌اشتراک‌گذاری عملکرد و صورتحساب‌های مالی مجموعه، امکان جذب کمک‌های اشخاص حقیقی و حقوقی بین‌المللی به صندوق بیش از پیش فراهم می‌شود. متاسفانه جامعه هدفی که می‌توانست در سال ۹۹ با امکانات و تسهیلات صندوق آشنا و از آنها بهره‌مند شود به ‌علت اطلاع‌رسانی نادرست و به‌موقع از این فرصت محروم شد و کشور نیز از این محل به علت کاهش نیافتن انتشار آلایندگی باوجود تخصیص اعتبار، دچار خسارت شد. همچنین عدم شفافیت سبب شده نحوه انتخاب پروژه‌های منتخب و معرفی به بانک برای اعطای تسهیلات مشخص نباشد‌ به ‌طوری که در خوزستان با وجود گستردگی صنایع و مشکلات زیست‌محیطی متعدد و عوارض پرداختی قابل‌توجه، هیچ پروژه منتخبی وجود نداشته است.

از سوی دیگر، صندوق طبق قانون به‌عنوان موسسه دولتی غیروابسته به سازمان حفاظت محیط‌زیست شناخته می‌شود. این وابستگی بیش از حد به سازمان سبب شده صندوق چابکی لازم را نداشته باشد. همچنین سازمان حفاظت محیط‌زیست و ادارات کل و سایر زیرمجموعه‌های آن نیز به‌نوعی متقاضی دریافت و بهره‌مندی از تسهیلات و کمک‌های صندوق هستند و تصمیم‌گیران صندوق نیز گاه از کارمندان این سازمان هستند. این مسائل خود به نوعی تعارض منافع را ایجاد می‌کند.

بنابراین لازم است صندوق با استقلال بیشتر و اضافه شدن نهاد ناظر در ساختار آن و طراحی رویه‌های چابک و شفاف بتواند ضمن پویایی، بسترهای احتمالی وقوع فساد را کاهش دهد. اگرچه نبود سازمان نظام مهندسی محیط‌زیست به صورت مستقیم ربطی به صندوق ندارد اما این امر سبب شده فرآیندهای ارزیابی و ارزش‌گذاری طرح‌ها با اختلال جدی مواجه شود.

صنایع آلاینده و متقاضیان دریافت تسهیلات نیز دچار سردرگمی هستند و اسباب سوءاستفاده سودجویان در این خلأ قانونی و عدم سازماندهی و نظام‌مندی فراهم شده است، حال آنکه ایجاد سازمان نظام مهندسی محیط‌زیست علاوه‌بر استانداردسازی و تعرفه‌گذاری خدمات، می‌تواند نظام سطح‌بندی پروژه‌ها و ارزشیابی اشخاص و اعطای مجوز به آنها را تشکیل دهد و با توسعه تشکیلات انتظامی ذیل خود، از بروز تخلفات جلوگیری کند.

صندوق ملی محیط‌زیست با وجود برخورداری از فرصت پنج‌ساله پیش از ورود اعتبارات سال گذشته، متاسفانه نتوانسته کار خود را متناسب با ماموریت‌هایش انجام دهد. بنابراین پس از تخصیص اعتبارات نتوانست به‌خوبی عمل کند. براساس اعداد اعلامی صندوق، بیش از ۷۰ درصد اعتبارات تخصیص‌یافته اصلا تعیین‌تکلیف نشده است.

در کنار این مسئله براساس بررسی‌ها، بخش چشمگیری از پروژه‌های معرفی‌شده به دلیل نداشتن شرایط لازم نتوانسته‌اند از بانک عامل وام بگیرند. صندوق تنها براساس موارد فنی پروژه‌ها را ارزیابی کرده و شاخصی در زمینه توانمندی و ظرفیت دریافت وام نداشته است. این نقیصه باعث ایجاد مشکل برای متقاضیان دریافت وام در زمان مراجعه به بانک شده است. این مسئله در کنار کاهش ارزش پول ملی در یک سال گذشته، در عمل موجب اتلاف سرمایه و وقت به علت راکد ماندن اعتبارات شده است.

چه اصلاحاتی پیشنهاد می‌شود؟

در ساختار پیشنهادی، معاون اول قوه قضاییه به‌عنوان نماینده آن قوه و برای نظارت بر حسن اجرای وظایف به‌عنوان عضو ناظر پیشنهاد شده است. این مسئله باعث تقویب بعد نظارتی درون‌سازمانی در صندوق خواهد شد. برای تقویت استفاده از ظرفیت شرکت‌های خلاق و نوآور و ایجاد ارتباط بیشتر با زیست‌بوم نوآوری کشور، جایگزینی معاون علمی و فناوری ریاست‌جمهوری به جای وزیر جهاد کشاورزی که ارتباط مستقیم به فعالیت‌های صندوق ندارد، پیشنهاد می‌شود.

همچنین لازم است برای انتخاب اعضای هیات‌مدیره شاخصه‌هایی تعریف شوند و ترکیب تخصیص اعضا به ‌گونه‌ای باشد که اهداف تشکیل صندوق را پوشش دهد. همچنین لازم است عنوان و تعداد معاونت‌های صندوق افزایش یابد. معاونت اداری، پشتیبانی و امور حقوقی که درحال‌حاضر نیز وجود دارد، درواقع مدیریت امور داخلی مرکز را زیرنظر مدیرعامل برعهده خواهد داشت. همچنین لازم است یک معاونت مستقل در صندوق به منظور تهیه بسته‌های جذاب و افزایش قدرت جذب منابع و به فعلیت رساندن بسترهای قانونی جذب منابع مالی ایجاد شود که به ‌صورت تخصصی این موارد را پیگیری کند. معاونت فنی و ارزیابی فعلی نیز باید در قالب معاونت برنامه‌ریزی و ارزیابی با دو دفتر ذیل خود ایجاد شود. این معاونت درواقع نقطه ثقل اقدام‌های صندوق خواهد بود. این معاونت وظیفه رصد و شناسایی صنایع آلاینده و همچنین ظرفیت شرکت‌های فناورانه و دانش‌بنیان کشور به منظور رفع این معضلات را داراست.

این معاونت موظف است با تشکیل اتاق‌های فکر و ایده، مسائل صنعتگران و توانمندی‌های دانشگاه‌ها و شرکت‌های دانش‌بنیان در حوزه کاهش آلاینده‌ها و جلوگیری از تخریب محیط‌زیست را به هم معرفی کند. همچنین این معاونت موظف است برنامه ۶ ماهه، یک‌ساله و ۴ ساله صندوق را تهیه و مدیرعامل برای تصویب هیات‌مدیره ارائه کند. دفتر دیگری که لازم است ذیل این معاونت تشکیل شود، دفتر پایش و ارزیابی است که وظیفه ارزیابی طرح‌های واصله از لحاظ فنی، اقتصاد را داراست و موظف است همه مراحل را تا اثربخشی قابل اندازه‌گیری پروژه پیگیری کند. این دفتر نیز ملزم است برای رسیدن به این هدف کارگروه‌های تخصصی تشکیل دهد.

همچنین صندوق مکلف است همه اقدامات خود را به‌ صورت شفاف و هر ۳ ماه یک بار در قالب گزارش عملکرد منتشر کند. در کنار اینها باید صندوق مکلف شود صورت‌های مالی حسابرسی‌شده سالانه خود را منتشر کند. انتشار گزارش فنی از میزان اثربخشی اعتبار اختصاص‌یافته، از ارکان دیگر گزارش‌دهی این مجموعه است که لازم است به آن اهتمام شود. سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات نیز با توجه به وظایف خود به ‌صورت دوره‌ای این صندوق را پایش کنند. به‌‌ویژه این اقدام در سال‌های نخست به دلیل شکل‌گیری درست فرآیندها و رویه‌های صندوق ضرورت دوچندان دارد.

سخن پایانی

صندوق ملی محیط‌زیست یکی از ارکان مهم حوزه راهبری و مدیریت محیط‌زیست کشور شناخته می‌شود که در صورت اصلاح ساختار و چابک‌سازی فرآیندها، می‌تواند به‌عنوان یک پیشران توسعه در کنار کاهش انتشار آلاینده‌ها در محیط برای ارتقای دانش فنی و تامین مالی پروژه‌های دانش پایه اقدام کند.

متاسفانه ساختار و سازمان انجام کار صندوق و به‌دنبال آن، عملکرد این نهاد در سال‌های گذشته به‌ویژه در سال گذشته که اعتبار بسیاری به آن اختصاص یافت، نتوانسته به‌خوبی مدیریت کند. همچنین این صندوق تاکنون نتوانسته نسبت به جذب کمک‌ها و اعتبارات اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی و خارجی موفق عمل کند.

بسترهای قانونی دیده شده در قوانین مختلف در سال‌های گذشته مورد توجه کافی قرار نگرفته و صندوق نتوانسته آنها را پیگیری کند و به فعلیت برساند. البته کماکان ظرفیت‌های اخذ مالیات سبز وجود دارد که در صورت بهبود عملکرد صندوق می‌تواند به مرور تصویب و اجرایی شود.

اعتبار وصولی از محل بند «ن» تبصره «۶» ماده واحده قانون بودجه امسال تا پایان فروردین بیش از ۹۰۰ میلیارد تومان برای صندوق آورده مالی داشته که صندوق صرفا برای ۲۶۵ میلیارد تومان آن به بانک پروژه معرفی کرده که بخشی از این پروژه‌ها نیز به علت مسائل مختلف نتوانسته‌اند از تسهیلات مربوطه استفاده کنند. توزیع پروژه‌ها در سطح کشور نیز متاسفانه وضع مطلوبی ندارد.