دولت فقط یک‌چهارم اقتصاد را در دست دارد
ابعاد اقتصاد ایران جزو مباحث پرچالش کشور است. برخی ابعاد دولت در ایران را بسیار بزرگ فرض می‌کنند. در مقابل، عده دیگری می‌گویند گرچه سهم بخش خصوصی در اقتصاد ایران خیلی پررنگ نیست اما نباید فراموش کرد بخش مهمی از اقتصاد کشور در دست نهادهای غیردولتی یا فرادولتی است؛ نهادهایی که با وجود تمکن مالی فراوان، مسئولیت قانونی در مقابل مردم ندارند. این بخش گاه دولتی و گاه خصولتی خوانده می‌شود اما از آنجا که دولت در مدیریت و اهداف این نهادها امکان مداخله ندارد، بنابر تعریف نمی‌توان این بخش‌ها را دولتی خواند.
در همین زمینه همت قلیزاده، کارشناس حوزه مالی در گفت‌وگو با صمت تصریح کرد: مشکلی که وجود دارد عبارت از این است که برخی تمام کسانی که از خزانه دستمزد می‌گیرند را جزو بخش دولتی حساب می‌کنند. بخش دولتی ایران تنها ۲.۳ میلیون کارمند دارد و نیروهای نظامی، انتظامی، شهرداری‌ها و... را نباید جزو دولت به شمار آورد. به باور این کارشناس اقتصاد، سهم دولت از کل اقتصاد ایران بین ۲۵ تا ۳۰ درصد است.
درباره اندازه دولت در ایران بحث‌های مختلفی صورت گرفته است. برخی اقتصاد ایران را دولتی می‌دانند. به نظر شما سهم دولت از اقتصاد ایران چقدر است؟
سوالی که مطرح کردید، یک سوال مهم است زیرا اعداد و ارقام مختلفی در این مورد منتشر شده است. بنابراین باید با وسواس خاصی به این مسئله وارد شد تا بتوانیم جوابی دقیق و علمی به این پرسش بدهیم.
اهمیت اینکه سهم دولت در اقتصاد چقدر است، چیست؟
اندازه دولت‌ها می‌توانند بیانگر بخشی از مشکلات هر اقتصادی باشند. واقعیت این است که نه صرفا برای کشورهای توسعه‌یافته بلکه حتی ابعاد دولت در کشورهای توسعه‌یافته از مسائل مهم و تعیین‌کننده است. به همین دلیل بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول و حتی سازمان همکاری‌های اقتصادی، هر ساله به ابعاد این مسئله در کشورهای مختلف جهان می‌پردازند.
اقتصاددانان و برنامه‌ریزان اقتصادی باور دارند اندازه دولت باید بهینه باشد تا بتواند مکمل فعالیت‌های اقتصادی درون یک سرزمین باشد و از این راه کشور را به سمت توسعه ببرد. اندازه بهینه را نباید به معنای کوچک کردن در هر شرایطی پذیرفت. گاهی دولت‌ها کوچک‌تر از اندازه مورد نیاز هستند. این دولت‌ها اغلب، دولت‌هایی ناتوان هستند که در مقابل نوسانات کاری برای تولید و اقتصاد ملی نمی‌توانند انجام دهند. از سوی دیگر، دولت‌هایی که بزرگ‌تر از حد بهینه هستند هم دچار مشکلاتی چون لختی و کندی می‌شوند. به این ترتیب در هر دو حال با اقتصادی ناکارآمد مواجه هستیم.
ارقام متعددی برای اندازه دولت در ایران مطرح می‌شود؛ از ۸۰ تا ۲۰ درصد به‌عنوان سهم دولت یاد می‌شود. سهم دولت چیست که آنقدر در محاسبه ارقام متعددی منتشر می‌شوند؟
این یک بحث مهم در اقتصاد دانشگاهی کشور و از مباحث مهم اقتصاد عمومی در آموزش دانشگاهی است. مهم‌ترین مرجع در این زمینه، کتاب اقتصاد بخش عمومی، جوزف استیگلیتز، منتقد برجسته اقتصادی است. استیگلیتز تاکید دارد که شاخص‌های گوناگونی برای ابعاد دولت در هر اقتصاد معرفی شده‌اند که می‌توان براساس هر کدام از آنها به مسائل نگریست. اما باید توجه کنیم که خود استیگلیتز ترجیح می‌دهد حجم دولت‌ها را براساس سهمی که از کل اشتغال کشور دارند، محاسبه کند.
درباره ابعاد دولت، چه چیزی سبب شده تا این حد اختلاف نظر به وجود بیاید؟
یک عامل تعیین‌کننده آن قطعا نبود آمارها و ارقام کافی و متقن است که سبب می‌شود افراد به ارقام دیگری برسند. اگر پایان‌نامه‌های مختلف اقتصاد در دانشگاه‌های ایران را بخوانید، متوجه می‌شوید تقریبا در تمام پایان‌نامه‌ها عنوان شده اقتصاد ما کوچک است. مشکل جایی است که وقتی استادان یا دانشجویان دنبال مخارج و هزینه‌های دولت می‌روند تا آن را در مقایسه با تولید ناخالص داخلی محاسبه کنند. مرکز آمار ایران تنها هزینه‌های هیات دولت را به‌عنوان مخارج دولت ثبت می‌کنند. از این رو هیچ‌گونه اطلاعات آماری از نهادهای عمومی فرادولتی و غیردولتی در این مرکز نیست که لازم است این سرفصل‌ها ایجاد شود.
دولت از کدام بخش‌ها تشکیل می‌شود؟
منظور از دولت، کابینه یا همان قوه مجریه است. به این ترتیب هزینه‌های دولت عبارت است از بودجه وزارتخانه‌ها، سازمان‌های زیر نظر رئیس‌جمهوری و معاونان او و شرکت‌های دولتی. حالا اگر یک مدیر بودجه‌ریز در کشور ما که موی خود را در این سیستم سفید کرده، سراغ مطالعه برود چنین نمی‌کند زیرا به‌خوبی می‌داند، هر برداشتی که از خزانه می‌شود، لزوما از سوی قوه مجریه نبوده و نهادهای انتصابی و بخش‌های حاکمیتی هم هستند که از خزانه برداشت می‌کنند.
چطور این شکل از سیستم که به نظر متعارف نمی‌آید در کشور ما باب شده است؟
واقعیت این است که در اینجا باید به شکل خاص ساختار سیاسی در کشور توجه کنیم. ساختار موجود در کشور ما سبب شده تا نهادهای عمومی غیردولتی یا فرادولتی شکل بگیرند که سهم مهمی از اقتصاد کشور را هم از آن خود می‌کنند اما از نظر قانونی هیچ وظیفه‌ای نسبت به جامعه ندارند. منظورم از بخش فرادولتی بنیاد مستضعفان، آستان قدس و ستاد اجرایی فرمان امام است. منظور از بخش عمومی غیردولتی هم شستا، شهرداری‌ها و گاه فدراسیون‌هاست. این تقسیم‌بندی بخش عمومی در سال ۷۳ در مجلس نیز به تصویب رسیده است.
با این حال، برای مردم چه فرقی می‌کند که بنا بر تعریف یک بخش متعلق به دولت است یا بخش عمومی؟
در افواه می‌توانیم بگوییم به‌درستی این موضوع شکل گرفته که از مامور شهرداری تا نیروی انتظامی، از ارتش تا سپاه، از قاضی تا نماینده مجلس را دولت به حساب می‌آورند. در ماهیت مردم اشتباه نمی‌کنند چون اینها بخش‌های مختلف حکمرانی در هر کشوری هستند اما انتظار می‌رود موسسات مطالعاتی و تخصصی چون مرکز آمار، مفاهیم را به شکل تخصصی ارائه دهد تا برنامه‌ریزان بتوانند با اتکا به این مفاهیم، به برنامه‌ریزی دست بزنند.
واقعا در قانون اساسی هیچ وظیفه‌ای برای بخش عمومی تعریف نشده است؟
نه هیچ وظیفه‌ای آورده نشده است. شما دقت کنید تمام وظایف حاکمیتی، چون امنیت، سلامت، بهداشت، درمان، آموزش، اشتغال و مسکن کشور را قانون اساسی جزو وظایف دولت محسوب می‌کند و از دولت می‌خواهد شرایط استفاده از این امکانات را برای همه مردم ایران فراهم کند. اما بخش‌های عمومی اعم از غیردولتی یا فرادولتی هیچ وظیفه‌ای در قبال ملت ندارند.
البته این‌طور نباید از حرف من برداشت شود که مثلا بنیاد مستضعفان یا آستان قدس هیچ فعالیت عام‌المنفعه‌ای نداشتند؛ آنها چنین فعالیت‌هایی داشتند اما از نظر قانونی مکلف به انجام آن نبودند و اگر هم چنین کردند احتمالا به خاطر خواست و نیت روسای این نهادها بوده است. این در حالی است که دولت بنا بر نص صریح قانون اساسی بخشی از وظایف حاکمیتی چون سلامت، اشتغال و آموزش را نتوانسته برای تمام ملت فراهم کند.
به همان بحث اندازه دولت بازگردیم. ارقام دیگری هم درباره اندازه قوه مجریه در کشور مطرح می‌شود. شما سهم دولت را از اقتصاد کشور چقدر می‌دانید؟
پیش‌تر هم توضیح دادم که برخی دوستان به ارقام منتشر‌شده از هزینه خزانه مراجعه می‌کنند و براساس آن ابعاد دولت را می‌سنجند که با توجه به توضیحاتی که داده شد، نقاط ضعف آن را گفتیم. برآوردهایی که داشتیم نشان می‌دهد اگر سهم دولت مرکزی از کل تولید ناخالص داخلی را بخواهیم ارزیابی کنیم، دولت سهمی ۲۵ تا ۳۰ درصدی در اقتصاد ایران دارد. این در حالی است که آخرین گزارش رسمی منتشر شده درباره ابعاد دولت در ایران را بانک مرکزی در سال ۸۵ انتشار داد. براساس آن گزارش، بزرگ‌ترین حجم اقتصاد ایران نه برای دوران پس از انقلاب، که به ۵ ساله پایانی رژیم پهلوی برمی‌گردد.
در آن زمان گفته می‌شد دولت سهمی ۴۵ درصدی از کل تولید ناخالص کشور را از آن خود کرده است. این رقم براساس مخارج جاری دولت به تولید ناخالص داخلی و حجم هزینه‌های عمرانی نسبت به تولید ناخالص داخلی محاسبه می‌شود. این گزارش نشان می‌دهد در سال‌های پس از انقلاب هیچ‌گاه این سهم به بیش از ۳۰ درصد نرسید و اغلب در کانال ۲۵ تا ۳۰ درصدی بوده است.اینجا باید تاکید کنم صرفا یک بحث مکتبی با اقتصاددانان نظریه‌های دیگر نداریم. این موضوع همیشه وجود خواهد داشت. مسئله این است که نظام ثبت آمار در کشور ما نیاز به اصلاح شدن دارد تا ارقام حاصل از آن گمراه‌کننده نباشند.
در کشورهای دیگر دولت با تکیه به تعریفی که ارائه دادید، چه سهمی از اقتصاد دارند؟
من روی این مسئله در کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی کار کردم. در آخرین گزارشی که این سازمان با عنوان «دولت‌ها در یک نگاه» منتشر کرده، به بررسی حجم دولت دست زدند. براساس این گزارش، سهم دولت‌های عضو این سازمان از کل اقتصاد خود به طور میانگین ۵۵ درصد بوده است؛ یعنی حدود ۲ برابر حجم دولت در اقتصاد ایران. باید توجه کنیم سازمان همکاری‌های اقتصادی از اقتصادهای پیشرفته تشکیل شده است.
اگر به تعریف استیگلیتز پایبند باشیم و بخواهیم با توجه به سهم اشتغال سخن بگوییم، سهم دولت چقدر خواهد بود؟
میانگین نسبت اشتغال دولتی به کل اشتغال در کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی، ۱۴ درصد اعلام شده است. این در حالی است که دولت ایران در این بخش سهمی به مراتب کمتر دارد. در ایران بنا بر آمار، ۲ میلیون و ۳۰۰ هزار نفر کارمند مستقیم دولتی داریم. این در حالی است که در آخرین گزارش مرکز آمار برای پایان سال ۹۹ تاکید شده بود که کل شاغلان کشور ما ۲۳ میلیون و ۲۰۰ هزار نفر بوده است. به این اعتبار، در ایران دولت تنها ۱۰ درصد از اشتغال را از آن خود دارد. البته باید به نکته دیگری هم توجه کنیم. گرچه آماری رسمی در این باره وجود ندارد اما گفته می‌شود حدود ۷ میلیون و ۲۰۰ هزار نفر از خزانه کشور پول می‌گیرند که طبیعتا همه آنها کارمندان دولت نیستند. این رقم را روزنامه همشهری مدتی پیش اعلام کرده بود.
چطور کسی از خزانه حقوق می‌گیرد اما کارمند محسوب نمی‌شود؟
من به این باور دارم که همه کسانی که از خزانه حقوق می‌گیرند، کارمند دولت نیستند. اعضای شورای نگهبان، مجلس خبرگان، مجمع تشخیص، قوه قضاییه، ارتش، سپاه، نیروی انتظامی و... از خزانه حقوق می‌گیرند اما هیچ‌کدام به قوه مجریه پاسخگو نیستند و حتی تحت فرمان آن هم نیستند. در این میان باید توجه کنیم ۵ جزء اصل تولید ملی عبارت است از: مصرف، سرمایه‌گذاری، مخارج دولت، خالص واردات و صادرات. درواقع این ۵ مولفه در کنار هم تولید ناخالص داخلی سالانه را تشکیل می‌دهند.
مصرف در ایران چه سهمی از تولید دارد و بر این اساس می‌توانیم مردم ایران را مصرف‌گرا بخوانیم؟
مصرف سهمی ۶۰ درصدی از کل تولید ناخالص داخلی ایران را از آن خود کرده حال آنکه در جهان چنین نیست و سهم مصرف از تولید ناخالص داخلی به بیش از ۷۰ درصد می‌رسد. بنابراین نه‌تنها مردم ایران مردمی مصرف‌گرا نیستند بلکه به نسبت میانگین جهان مردم ما، مردمی کم‌مصرف‌تر هستند. من این نظریه مصرف‌گرا بودن مردم ایران را اشتباه و بی‌ربط می‌دانم.
آمار مخارج دولتی چیزی را ثابت نمی‌کند؟
از آنجا که هزینه تمام نهادهای حاکمیتی در این بخش آمده، توجه به این شاخص تنها گوشه‌ای از یک حقیقت را نشان می‌دهد.
سهم بخش غیررسمی در اقتصاد ما چقدر است؟
گزارش‌هایی که بانک مرکزی و مرکز آمار ایران از اشتغال کشور منتشر کردند، نشان می‌دهد بانک‌ها تا ۱۷۱۱ شرکت تحت سرپرستی خود دارند. شستا ۵۰۰ شرکت دارد. اما این آمارها اولیه و غیررسمی هستند. پس آماری وجود ندارد که براساس آن بخواهیم ادعایی مطرح کنیم اما من فکر می‌کنم سهم بخش عمومی در اقتصاد ما از سهم بخش دولتی بیشتر است.
برای فهمیدن سهم این بخش از اقتصاد چه کار‌هایی انجام شده است؟
هنگامی که آمارهای دقیقی وجود ندارند، برنامه‌ریز کار چندانی نمی‌تواند انجام دهد جز اینکه از سیاست‌گذاران بخواهد فکری به حال این مسئله کنند.
در بند (ه) تبصره ۲قانون بودجه ۱۴۰۰ البته تاکید شده امسال باید تمامی نهادهای عمومی غیردولتی و شهرداری‌ها، صورت‌های مالی خود و تعداد نیروهایی که دارند را به وزارت امور اقتصادی و دارایی اعلام کنند تا مقدمه قانونی آن ایجاد و وزارت اقتصاد بتواند ما را از این تاریکی آماری درآورد. به هر حال نباید فراموش کنیم اساس برنامه‌ریزی، آمار است. البته این قانون برای سومین سال پی‌در‌پی در بودجه آمده است.
میان ناکارآمدی دولت و ابعاد آن چه تفاوتی وجود دارد؟
ناکارآمدی، مسئله دیگری است؛ گرچه دولت بزرگ یا کوچک دچار ناکارآمدی می‌شود اما ناکارآمدی جنبه‌های فراوانی دارد که یکی از آنها حجم دولت است. برخی فکر می‌کنند چون نهادی ناکارآمد است باید صورت‌مسئله را حذف کرد و آن سازمان را منحل کنند. مثلا می‌توانیم ادعا کنیم سازمان برنامه و بودجه هم حتما مانند اغلب دیگر نهادهای کشور، دچار نارسایی دارد اما به جای افزایش کارآیی آن، منحلش کردند. البته برخی به شکل مغرضانه چنین بحث‌هایی می‌کنند که چون نظارت نیست و ناکارآمدی بر فضا حاکم است بهتر است دولت را هم تعطیل کنیم. مشخص است که این حرف‌ها پایه واقعی و علمی ندارند. مسئله اصلی این است که برای اداره امور به دولت نیاز است اما لزوما همه دولت‌ها توسعه‌گرا یا پیشرو نیستند.
چطور می‌شود در میانه بحث‌های خصوصی‌سازی و برون‌سپاری ناگهان سازمان برنامه را منحل می‌کنند؟
درد این است که در کشور ما هرگاه بحث «دولت بزرگ» مطرح شده، به‌سرعت مسئله کوچک کردن در دستور قرار گرفته است. اما کوچک کردن را نه از اندام زائد بلکه از مغز شروع می‌کنند. به همین دلیل سازمان برنامه‌ای را منحل کردند.
خصوصی‌سازی در ایران را چطور ارزیابی می‌کنید؟
ما در ایران در عمل با واگذاری منابع دولتی، به رها‌سازی اقتصاد کشور دست زدیم. البته اگر یادتان باشد در آن زمان رسانه‌ها و از جمله صدا و سیما بر طبل بزرگ بودن دولت نواختند. تمام اینها را من در جهت توجیه اجرای سیاست به نام خصوصی‌سازی می‌دانم. حال آنکه با وجود واگذاری بخش مهمی از صنایع کشور هنوز از سهم ۸۰ درصدی دولت از کل اقتصاد حرف می‌زنند در حالی که همه می‌دانیم بخش مهمی از حجم دولت حبابی است؛ یعنی وابسته به ارقام و اعداد نفتی است. به همین دلیل گاهی مردم احساس «بی‌دولتی» می‌کنند.
نداشتن مسئولیت از سوی نهادهایی که سهم مهمی از اقتصاد دارند، چه پیامدهایی خواهد داشت؟
این یک نقص ساختاری در نظام ثبت آماری در مرکز آمار و بانک مرکزی با ساختار سیاسی کشور است. با همین ساختار سیاسی هم البته می‌توان نظام ثبت آماری بهتری و شفاف‌تری ایجاد کرد. با این حال، کلید حل مشکل این است که نظام ثبت آماری ما متحول شود تا سهم و اندازه بخش‌های مختلف را براساس مولفه‌های متعددی چون تعداد حجم بودجه و عملکرد آنها، کارکنان، اندازه نهادها و سهم آنها از صادرات و واردات و... را محاسبه کند.
با وجود این، مشکل در بخش‌هایی چون شهرداری‌ها دو چندان می‌شود؛ شهرداری‌های کشور ما رهاترین و آزادترین شهرداری‌های جهان هستند که هیچ نظارت دولتی هم بر آنها انجام نمی‌شود. مثلا قانون می‌گوید برای اینکه بودجه شهرداری تصویب شود، باید فرماندار هم تایید کند اما کجا چنین اتفاقی مانع عملکرد شهداری‌ها بوده است؟
این میزان کج‌کارکرد در ساختار ما ناشی از چیست؟
این یک موضوع جدی است. درحال‌حاضر در کشورهای پیشرفته برای تبیین اندازه دولت، صرفا از شاخصه‌های تک‌بعدی استفاده نمی‌شود بلکه از طیف وسیعی از شاخص‌های کمی و توصیفی مانند فناوری در دولت، رضایت مردمی از دولت، رفتار مالی دولت، شکل و ترکیب اشتغال دولتی و... که هر‌کدام زیرفصل‌های گوناگونی را شامل می‌شود، که اندازه دولت را شکل می‌دهند.
