بررسی بودجه مصوب سال ۱۴۰۱ شهرداری‌های ۷ کلانشهر کشور (شامل تهران، مشهد، تبریز، قم، اهواز، کرج و شیراز) نشان می‌دهد، سهم منابع ناپایدار در تامین منابع مالی این شهرها، به‌طورمتوسط حدود ۷۵ درصد است که ۵۶ درصد آن از فروش تراکم تامین می‌شود. ناپیداری در تامین مالی شهرداری‌ها منجر به ناپایداری در حمل‌ونقل شهرها شده، به‌طوری‌که خودروهای سواری در بیشتر کلانشهرهای کشور سهم غالب سفرهای روزانه شهروندان را به خود اختصاص داده‌اند.

یکی از اهداف مهم شهرداری‌ها، پایداری همزمان حمل‌ونقل و تامین مالی طرح‌های عمرانی است. پایداری در معنای عام آن عبارت است از: ظرفیت تداوم فعالیت‌ها در آینده‌ای دور. هر کاری که بتواند به‌صورت محدود انجام شود، پایدار است. هر کاری که نتواند به‌طورمحدود انجام شود، ناپایدار است. به‌گزارش صمت به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس، تامین مالی پایدار فرآیندی است که هنگام تصمیم‌گیری درباره سرمایه‌گذاری، ملاحظات مختلف را در نظر گرفته و منجر به سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت بیشتر در فعالیت‌ها و پروژه‌های اقتصادی پایدار می‌شود. پایداری حمل‌ونقل نیز مفهومی کم و بیش مشابه دارد.درآمد پایدار به درآمدهایی گفته می‌شود که دارای ۵ ویژگی باشد؛ منبع آن ازبین‌رفتنی نباشد، قابل‌وصول باشد، در دوره‌های مختلف نوسان نداشته باشد، همراه با افزایش هزینه‌ها افزایش یابد و به توسعه شهر آسیب نرساند.

مهم‌ترین منابع درآمدی پایدار شهرداری‌ها، درآمدهای حاصل از عوارض نوسازی، پسماند، سطح شهر، کسب و پیشه، مالیات بر مستغلات، اتومبیل و خدمات ناشی از بهره‌برداری عمومی شهری هستند. درآمدهای ناپایدار درآمدهایی هستند که به‌طورمقطعی و براساس فعالیت‌های خاص، نصیب شهرداری می‌شوند که با حذف آن فعالیت، این درآمد هم متوقف می‌شود.در تمام ۷ کلانشهر اصلی ایران، سهم منابع ناپایدار از کل منابع شهرداری‌ها بیش از ۵۰ درصد بوده است. در بهتر شرایط در اهواز، منابع پایدار سهم ۴۶.۴ درصدی از کل بودجه را داشته‌اند و تهران و کرج نیز به‌ترتیب ۳۰.۵ و ۲۹.۴ درصد از منابع خود را از بخش پایدار تهیه کردند.

دولت شانه خالی کرده است

یکی از موارد مهم در منابع بودجه شهرداری‌ها، محل تامین آن است. بخشی از منابع مربوط به عوارض و مالیات بوده و برخی شامل درآمدهای شهرداری از املاک و دارایی‌های آن است. همچنین، کمک‌های دولتی نیز در همه شهرهای دنیا به‌عنوان یکی از منابع قابل‌توجه به‌شمار‌می‌آید.

بررسی‌ها نشان می‌دهند که سهم عوارض و مالیات در منابع شهرداری‌ها، با ۵۷ درصد بسیار رقمی بالایی است. سهم دولت در تامین بودجه شهرداری‌ها حدود ۴ درصد و بسیار ناچیز است. در میان ۷ شهرداری کلانشهرهای ایران، تهران و اهواز به‌ترتیب با سهم ۷۷ و ۷۱ درصدی مالیات و عوارض در تامین منابع شهرداری پیشتاز بوده‌اند.

گفتنی است، در صورت حذف عوارض، موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده از دسته منابع حاصل از درآمدهای مالیاتی و عوارض و افزودن آن به دسته منابع دولتی، متوسط منابع حاصل از درآمدهای مالیاتی و عوارض برای ۷ کلانشهر، ۴۲ درصد و متوسط منابع حاصل از کمک‌های دولتی به ۱۹ درصد می‌رسد.

شهر در خدمت خودروها

۳۹.۹ درصد از کل مصارف بودجه سالانه شهرداری کرج برای توسعه معابر و تصرف اراضی پیش‌بینی شده که این رقم برای شهرداری تهران ۹.۵۵ درصد محاسبه شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهند که سهم منابع پیش‌بینی‌شده برای توسعه معابر رقم قابل‌توجهی است. باتوجه به اینکه ارقام مربوط به مسیرهای دوچرخه و پیاده‌روها سهم ناچیزی را در ردیف یادشده به خود اختصاص داده‌اند، در عمل می‌توان تمامی بودجه مربوط به توسعه معابر و تملک اراضی را در تسهیل‌کنندگی تردد خودروها در شهر دانست. به این ترتیب، توصیه می‌شود شهرداری‌های کشور به‌سمت کاهش سهم مصارف در بخش توسعه معابر و تملک اراضی رفته و سهم حمل‌ونقل عمومی را افزایش دهند. بررسی وضعیت فرسودگی ناوگان اتوبوسرانی، بیانگر وضعیت وخیم این شاخص برای بسیاری از کلانشهرها است. این موضوع می‌تواند به‌عنوان یکی از عوامل موثر بر سهم کم این شیوه از حمل‌ونقل عمومی کلانشهرها به‌حساب آید.جزییات شیوه‌های مختلف سفر در کلانشهر تهران نشان می‌دهد که سهم استفاده از سواری شخصی در سفرهای روزمره تهران، مشهد، اصفهان و شیراز بیش از ۵۰ درصد است. در حالی که بالاترین استفاده مترو متعلق به شهر تهران با کمتر از ۱۰ درصد سفرهای روزانه است. در واقع، سهم حمل‌ونقل عمومی که در مقایسه با حمل‌ونقل خصوصی تا حدود زیادی اهداف پایدار حمل‌ونقل را تامین می‌کند، در شهرهای ایران پایین است. همچنین، ۷۰ درصد ازدحام در ترافیک شبکه معابر تهران را سواری، وانت و موتورسیکلت ایجاد می‌کنند. طبق قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، مقرر شده تا در دوره‌ای پنج‌ساله، سهم حمل‌ونقل عمومی از کل سفرهای شهری به ۷۵درصد برسد.

دولت نقش پررنگ‌تری در شهرداری پیدا کند

یکی از جنبه‌های کلیدی ایجاد پایداری در تامین منابع شهرداری‌ها، بهره‌گیری از اصل «پرداخت هزینه توسط ذی‌نفع نهایی» است. مطابق این اصل، کسانی که از خدمات حمل‌ونقل یا بهبود حمل‌ونقل شهری بهره‌مند می‌شوند، باید هزینه‌های آن را هم بپردازند. این نکته را باید مدنظر داشت که پروژه‌های حمل‌ونقلی ۳ مزیت دارند؛ قبل از هر چیز به‌طورکلی به سود جامعه هستند و به این ترتیب، باید از سوی دولت حمایت شوند. گاه مزایای مستقیم آنها به کاربران حمل‌ونقل پرداخت می‌شود و طبیعی است که تلاش‌ها حول تامین هزینه‌های آن از سوی این بخش انجام می‌شود. گاهی نیز مزایای غیرمستقیم از افرادی دریافت می‌شود که از سیستم استفاده نمی‌کنند، اما از مزایایی چون بهبود دسترسی، آمد و شد و افزایش فرصت‌های تجاری مرتبط با توسعه پروژه‌های حمل‌ونقل شهری بهره‌مند می‌شوند.

دومین جنبه کلیدی مفهوم «سرمایه‌گذاری عقلایی» است که در آن بر استفاده از ابزارهای تامین مالی پایدار که منجر به افزایش پایداری حمل‌ونقل شهر می‌شود، تاکید می‌کنند. درحال‌حاضر بدون تمرکز بر سرمایه‌گذاری‌های عقلایی، انتخاب شهرداری‌ها و توسعه سیستم حمل‌ونقل با نگاه ساخت معابر بیشتر است.

بررسی منابع تامین‌کننده بودجه شهرداری‌ها نشان می‌دهد که سهم دولت در تامین منابع بودجه کلانشهرها بسیار پایین است. این سهم به‌شکل متوسط حدود ۴ درصد از کل منابع را شامل شده که فاصله قابل‌توجهی با نمونه‌های مشابه خارجی بررسی‌شده دارد؛ برای مثال، سهم دولت در تامین منابع شهرداری تهران کمتر از یک درصد است.

هرچند باتوجه به تاکید قانون، سهم درآمدهای حمل‌ونقل از کل منابع بودجه شهرداری ۷ کلانشهر مورد بررسی کمتر از ۵ درصد است، اما این سهم همچنان باید تغییر کند. این در حالی است که سهم حوزه ماموریتی حمل‌ونقل از کل مصارف شهرداری‌ها برای ۷ کلانشهر مورد بررسی حدود ۳۸ درصد بوده، بنابراین تمرکز شهرداری‌ها بر استفاده از روش‌های جدید تامین مالی برای توسعه حمل‌ونقل عمومی، اهمیت ویژه‌ای پیدا کرده است. همچنین، مطابق یافته‌های این گزارش، نسبت منابع در نظر گرفته شده در بودجه مصوب سال ۱۴۰۱ برای حمل‌ونقل عمومی ریلی به غیرریلی معمولا ۳.۶۸ بوده است. در حالی که بیشتر کلانشهرها با بحران کمبود و فرسودگی ناوگان اتوبوسرانی مواجهند و بررسی سهم سفرها با حمل‌ونقل عمومی غیرریلی نشان‌دهنده فاصله قابل‌توجه آن با هدف‌گذاری قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی (۴۰ درصد) است. در این رابطه؛ ضرورت مسئولیت‌پذیری دولت در انجام حمایت‌های مالی از حمل‌ونقل عمومی درون‌شهری، بیشتر می‌شود. لازم است که دولت با همکاری سازمان برنامه و بودجه، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور، حمایت‌های مالی بیشتری از پروژه‌های نسبتا کم‌هزینه و مدرن حمل‌ونقل عمومی انجام دهند. نوع انتخاب و ارزیابی پروژه‌های یادشده باید به‌گونه‌ای باشد که پس از بهره‌برداری، سهم استفاده از حمل‌ونقل عمومی در شهر افزایش یابد و تعداد مسافران جابه‌جاشده نسبت به هزینه‌های صرف‌شده برای اجرای پروژه در کوتاه‌مدت، قابل‌توجه باشد.

حمل‌ونقل عمومی، پرهزینه و ناکارآمد

یکی از منابعی که در بودجه شهرداری‌های گنجانده شده، درآمدهای حاصل از حمل‌ونقل است. درآمدهای ناشی از حمل‌ونقل در قوانین بودجه سال گذشته ۷ کلانشهر کشور مورد بحث قرار دارد. باوجود آثار مثبتی که افزایش میزان درآمدهای حمل‌ونقل می‌تواند در بودجه شهرداری‌ها داشته باشد، سهم آن درآمدهای حمل‌ونقل از کل درآمدها و منابع بودجه شهرداری تمامی ۷ کلانشهر مورد بررسی، کمتر از ۵ درصد بوده است.

برای مقایسه وضعیت کلانشهرهای کشور با سایر کشورهای دنیا، سهم منابع اختصاص داده‌ شده به بخش حمل‌ونقل از کل مصارف بودجه شهرداری‌ها باید بررسی شوند. به‌طورمتوسط نزدیک به ۴۵.۳ درصد از منابع شهرداری‌ها به بخش حمل‌ونقل اختصاص داده شده است.این عدد برای شهرداری‌های استرالیا، افریقای‌جنوبی و اسپانیا به‌ترتیب ۲۶، ‍۱۹.۷ و ۱۷ درصد بوده است. به‌نظر می‌رسد یکی از دلایل بیشتر بودن سهم حمل‌ونقل در بودجه مصوب شهرداری‌ها، در حال توسعه بودن این زیرساخت‌ها در ایران است. در واقع، سامانه‌های حمل‌ونقل عمومی پرهزینه در ایران به‌دلیل ساخته شدن بخش عمده آنها در سال‌های گذشته بوده، حال آنکه کشورهای پیشرفته بسیار زودتر چنین پروژه‌هایی را به‌بهره‌برداری رسانده‌اند. همین‌طور، توسعه زیرساخت‌های دیگر حمل‌ونقل مانند بزرگراه و تونل‌ها نیز در دهه‌های اخیر، خلاف کشورهای پیشرفته تشدید شده است. به‌نظر می‌رسد موارد مطرح‌شده می‌تواند از جمله علل بیشتر بودن سهم هزینه‌های سرمایه‌ای در شهرداری‌های کشور ما در مقایسه با کشورهای دیگر باشد. یکی از دلایل دیگر، اختلاف نرخ تمام‌شده خدمات حمل‌ونقل و بهای دریافتی از شهروندان است. این موضوع موجب شده تا شرکت‌های اصلی حمل‌ونقل ذیل شهرداری‌ها، بخش ناچیزی از مصارف خود را از محل بهای خدمات دریافتی تامین کنند و وابستگی شدیدی به منابع بودجه عمومی شهرداری داشته باشند.

ابزارهای مالی جدید ایجاد شود

باتوجه به اینکه در ماده ۷ قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، سهم ۷۵ درصدی حمل‌ونقل عمومی از کل سفرهای درون‌شهری به‌عنوان نقطه مطلوب برای حمل‌ونقل شهرها موردتاکید قرار گرفته و با هدف مدیریت منابع مالی شهرداری‌ها و جلوگیری از افزایش سهم استفاده از وسایل نقلیه موتوری شخصی، به دولت توصیه می‌شود که مجوز اجرای پروژه‌های بزرگراهی در شهرها را بنا به ضرورت و با سختگیری زیاد صادر کند. پیش‌ رفتن با این راهبرد، با استفاده از ظرفیت شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور میسر است و موجب جلوگیری از ایجاد تقاضای سفر جدید با وسایل نقلیه موتوری شخصی و خنثی کردن سرمایه‌گذاری در توسعه حمل‌ونقل عمومی می‌شود. همچنین، برای بهره‌گیری بهتر از ابزارهای تامین مالی جدید دارای اثر مثبت بر حمل‌ونقل شهرها، لازم است شهرداری‌ها با استفاده از ظرفیت ماده ۶ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، به‌درستی از ابزار قیمت‌گذاری پارکینگ بهره‌برداری کنند؛ به‌گونه‌ای که سهم حمل‌ونقل از منابع شهرداری‌ها افزایش معناداری پیدا کند و بازدارندگی لازم برای استفاده از حمل‌ونقل شخصی و تغییر به‌سمت شیوه‌های حمل‌ونقل عمومی و پاک توسط شهروندان ایجاد شود.بحران مربوط به ناوگانی اتوبوسرانی شهری بر کسی پوشیده نیست. به‌همین‌منظور، ضرورت دارد شهرداری‌ها در نظام بودجه‌ریزی سالانه خود، سهم حمل‌ونقل عمومی غیرریلی از مصارف بخش حمل‌ونقل را با هدف پیاده‌سازی راهکارهای مدرن شامل ناوگان، تجهیزات و سیستم‌های نظارت و اطلاع‌رسانی به‌روز و هوشمند در این بخش از حمل‌ونقل عمومی، ارتقا دهند. باتوجه به سهم ناچیز مسافران حمل‌ونقل عمومی ریلی از کل سفرهای روزانه شهری ( جز در پایتخت) ضروری است شورای‌عالی هماهنگی ترافیکی شهرهای کشور نسبت به بازنگری در تعریف پروژه‌های جدید حمل‌ونقل ریلی کلانشهرها اقدام کند. در این زمینه، لازم است گزینه‌های حمل‌ونقل عمومی غیرریلی در اولویت باشد و تنها در صورت توجیه تعداد سفر به هزینه و توان تامین مالی شهر موردنظر، مجوز اجرای پروژه‌های جدید ریلی صادر شود.