صندوق به دنبال بنگاهداری نیست
یک منتقد اقتصادی در رابطه با دلایل شکست صندوق توسعه ملی و فاصله گرفتن حساب ذخیره ارزی از اهداف اولیه تاسیس به صمت گفت: «بررسی ۶ برنامه توسعه اجرا شده پس از انقلاب گواهی است بر اینکه در هر برنامه حداکثر ۲۰ تا ۲۵ درصد اهداف محقق شده‌اند؛ به زبان ساده‌تر، بین یک چهارم تا یک پنجم برنامه‌های توسعه‌ای کشور به اهداف خود رسیدند.
البته باید برنامه سوم توسعه را مستثنا کنیم، چرا که در میان برنامه‌های اجرا شده پس از انقلاب بهترین عملکرد را داشته است. همچنین در مورد برنامه ششم توسعه هم، کمتر از ۲۰ درصد اهداف برنامه محقق شدند؛ این نکات را می‌توان مصادیقی از نبود باور جدی و راسخ به توسعه پایدار و ضرورت آن برای ایران قلمداد کرد.» یوسف کاووسی، تحلیلگر اقتصاد پولی و مالی، در ادامه تصریح کرد: «براساس اظهارات اخیر مدیرعامل صندوق توسعه ملی، بدهی دولت به صندوق ۱۰۰ میلیارد دلار است. دراصل مسئولان این صندوق نیز می‌دانند پول‌های پرداخت شده به دولت، به راحتی باز نخواهد گشت و بعید به نظر می‌رسد دولت حاضر به پرداخت و تسویه نقدی بدهی‌های خود به صندوق شود. به همین دلیل فکر می‌کنند صندوق با حضور و بهره‌برداری از پروژه‌هایی که خود سرمایه‌گذار آن بوده، می‌تواند به مطالبات دست پیدا کند. در این فرآیند صندوق با واگذاری پروژه‌ها پس از بهره‌برداری نیز به اهداف مورد نظر خواهد رسید. این روند اشتباهی نیست و اگر واقعا بنا بر همین گفته‌ها عمل کنند، تعدادی از پروژه‌های نیمه تمام به بهره‌برداری خواهد رسید و بدهی‌های دولت هم کاهش خواهد یافت.»
سرمایه‌گذاری در طرح‌های توسعه‌ای
در یک دهه گذشته بدهی دولت به صندوق توسعه ملی به حدود ۱۰۰ میلیارد دلار رسیده که آن هم از زمان احمدی نژاد و همزمان با شدت گرفتن تحریم‌ها آغاز شد. مدیرعامل صندوق توسعه ملی نیز اوایل آبان در نشست خبری گفت که بدهی دولت به صندوق ۱۰۰ میلیارد دلار است. پیشتر، مرکز پژوهش‌های مجلس هم اعلام کرده بود که در یک دهه گذشته، ۱۰۰.۸ میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی، توسط دولت‌ها برداشت شده است. حالا مدیرعامل صندوق توسعه ملی بر این رقم مهر تایید زده و گفته؛ درحال‌حاضر صندوق ۱۰۰ میلیارد دلار از دولت طلب دارد که پیشنهاد شده برای بازپس‌گیری این طلب صندوق با مدل جدید سرمایه‌گذاری IHOPE در برخی از طرح‌ها به‌ویژه میادین نفتی حضور داشته باشد که این مجوز در برنامه هفتم توسعه به صندوق داده شد. او با بیان اینکه با تحلیل تجربه‌های ۱۰ سال گذشته صندوق به این نتیجه رسیدیم که باید تغییر روش داشته باشیم و صندوق تصمیم گرفت برای سرمایه‌گذاری در طرح‌های بالای ۱۰۰ میلیارد دلار نوعی مشارکت و سرمایه‌گذاری را پیشنهاد دهد و از این رو باب تغییر رویه باز شد، ادامه داد: در بحث بازگرداندن مطالبات صندوق پیشنهاد دادیم که وارد سرمایه‌گذاری در چاه‌های نفتی مشترک شویم چراکه امکان استخراج و فروش نفت وجود دارد و صندوق می‌تواند با مدل IHOPE وارد این پروژه‌ها شود و این یک مدل برون‌سپاری است. تاکید می‌کنم ما نهاد مالی هستیم و وارد حفاری میادین نخواهیم شد و این اقدام از سوی شرکت‌های تخصصی انجام خواهد شد. مدیرعامل صندوق توسعه ملی با اشاره به گزارش ۱۰ سال گذشته و تسهیلات ارائه شده از سوی صندوق توسعه ملی که با فقدان بازپرداخت مواجه شده گفت: در یک دهه گذشته صندوق ۶۴ طرح نیروگاهی با ۳.۷ میلیارد دلار تسهیلات پشتیبانی کرد، اما از این رقم فقط ۱۰۰ میلیون دلار از اقساط وصول شده و ۱.۱ میلیارد دلار معوق است و مابقی هم هنوز سررسید نشده و با این روش دیگر به بخش نیروگاهی وام نمی‌دهیم.
غضنفری تاکید کرد: ابهاماتی ایجاد شد که آیا صندوق می‌خواهد بنگاهدار شود و کارمندهای بی‌شمار داشته باشد. اما اعلام می‌کنم که صندوق وارد بنگاهداری نمی‌شود و بنگاهداری سم و سیاه‌چاله می‌دانیم و در همین ساختمان با ۱۰۰ کارمند این سرمایه‌گذاری‌ها را انجام می‌دهیم. حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی دو مکانیسمی هستند که در ایران برای استفاده بهینه از درآمدهای نفتی جهت سرمایه‌گذاری و همچنین پس‌انداز بخشی از درآمدهای حاصله، مورد استفاده قرار گرفت. فعالیت حساب ذخیر ارزی از برنامه سوم توسعه آغاز شد و پس از مدتی با هدف تاکید بر بازپرداخت برداشت‌ها از حساب، این نهاد به نام صندوق توسعه ملی تغییر نام داد.
با اینهمه براساس آخرین خبرها در یک دهه گذشته بدهی دولت به صندوق توسعه ملی به حدود ۱۰۰ میلیارد دلار رسیده است. به این ترتیب روند فعالیت این نهاد مالی در عرصه اقتصاد ایران را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
همانطور که شما هم در توضیح خود اشاره کردید، در دولت اصلاحات که همزمان با اجرای برنامه سوم توسعه بود، تصمیم‌گیران دولتی به این نتیجه رسیدند که برای مدیریت بهینه منابع ارزی حاصل از فروش نفت، حساب ذخیر ارزی تاسیس شود. در همان دولت اول اصلاحات به سرعت حساب ذخیره ارزی تاسیس و آغاز به کار کرد. طرح ایجاد حساب ذخیره ارزی در قالب ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور در سال ۷۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و متعاقبا آیین‌نامه اجرایی آن نیز در آبان ماه همان سال از سوی هیات وزیران به تصویب رسید.
به موجب بند (ه) ماده (۶۰) قانون برنامه سوم توسعه، آئین‌نامه اجرایی این ماده به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارت امور اقتصادی و دارایی حداکثر ظرف مدت ۳ ماه از تاریخ تصویب این قانون، به تصویب هیات وزیران رسید.
حساب ذخیره ارزی اهدافی نظیر ایجاد ثبات در میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبار مورد نیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیر دولتی و فراهم‌کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه را مدنظر قرار می‌دهد. بر اساس قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از این حساب است که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی شده کاهش پیدا کند. همچنین برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیر نفتی بودجه عمومی ممنوع است. بعدها با هدف تاکید بر بازپرداخت تسهیلات دریافتی از حساب، نام نهاد به صندوق تغییر کرد. اما با وجود اهمیت این مسئله و ابعاد بزرگ کار کارشناسی که حول آن شده بود، مشاهده می‌کنیم این دو، یعنی حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی موفق نشدند به اهداف خود برسند. دلایل مختلفی برای این مهم وجود دارد ولی فکر می‌کنم چیزی که در این مدت به طور مشخص به صندوق توسعه ملی در تحقق اهداف آسیب زده موضوع تحریم‌هاست. به نحوی که از مجموع ۱۵۰ میلیارد دلار ورودی صندوق، معادل ۱۰۰ میلیارد دلار به دولت قرض داده شده است.
امروز همه پذیرفته‌اند که هدف اعمال تحریم علیه یک کشور، کاهش چشمگیر درآمدهای آن است تا قدرت طرف مقابل را درک کند و به اصطلاح چارچوب طرف قوی‌تر را بپذیرد. تحریم درآمدهای دولت ایران را هم به شکل غیرقابل کتمان کاهش داده است. این امر موجب شد تا هر سال رکورد بیشترین کسری بودجه نسبت به سال قبل از آن، شکسته شود. لااقل از سال ۹۷ تا امروز، همزمان با افزایش چشمگیر تورم و کاهش رشد اقتصادی، کسری بودجه سالانه به سرعت افزایش یافته و برخی شواهد حکایت از کسری بودجه ۸۰۰ هزار میلیارد تومانی برای سال گذشته دارد. این امر در شرایطی بود که دولت اقدام به اخذ مجوز برای برداشت از منابع صندوق توسعه ملی کرد و بخشی دیگر از منابع صندوق که بنا بود برای حمایت از توسعه، صرف سرمایه‌گذاری شود به شکل تکلیفی به گروه‌ها و بنگاه‌های خاصی پرداخت شد که به هر روی فضا را از حالت رقابتی دورتر می‌کرد. دیده شده که منابع دریافتی این بنگاه‌ها نیز در برخی از موارد در فعالیت‌های توسعه‌ای هزینه نشده و صرف اقداماتی شده که تنها موجب افزایش سوددهی بنگاه‌های یاد شده گشته و کمکی به توسعه اقتصادی نکرده است.
گفته می‌شود که بخش مهمی از منابع صندوق در قالب پرداخت تسهیلات، با عدم بازگشت مواجه شده است. دلیل این موضوع چیست؟
به هر حال بخش مهمی از تسهیلاتی که بنا است صندوق توسعه ملی بپردازد، به شکل تسهیلات ارزی بود تا تولیدکننده یا صادرکننده بتوانند از این طریق با سرعت نیازهای خود را برای افزایش میزان و کیفیت تولید ارتقا دهند. در این میان شاهد بودیم که ناگهان تورمی بزرگ بر ایران حاکم شده که همزمان با تنش‌های بین‌المللی و منطقه‌ای بود. به همین دلیل با کاهش چشمگیر قدرت پول ملی مواجه شدیم که این امر سبب شد بازپرداخت تسهیلات ارزی اخذ شده، دشوارتر از هر زمان دیگری شود.به طور مثال، فرد یا بنگاهی که تسهیلات ارزی را با نرخ دلار ۴ هزار یا ۶ هزار تومانی گرفته، در زمان تسویه و تکلیف بازپرداخت با نرخ روز ارز، دچار مشکل شده و یا دیگر این روند را منصفانه نمی‌داند. این امر تا اندازه زیادی در مورد دولت‌ها نیز صادق است.
با اشاره به همین نکات، گاه شنیده می‌شود عده‌ای داشتن حساب ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی را برای ایران مناسب نمی‌دانند. چقدر این حرف می‌تواند درست باشد؟
من فکر می‌کنم این صحبت و صحبت‌هایی از این دست، یکسره اشتباه و غلط هستند و نباید به آنها بها داد. ایجاد مکانیسم‌هایی که بتواند درآمدهای حاصل از فروش مواد خام را تثبیت کند یا جهت استفاده در پروژه‌های توسعه‌ای به کار بگیرد، اقدامی کاملا درست و اصولی است و اگر امروز هم این پروژه در کشورمان با شکست مواجه شده، نباید کل ایده را زیر سوال برد و بهتر است به دلایل شکست آن در ایران پرداخته شود.
در زمانی که بحث مربوط به صندوق توسعه ملی و حتی پیش از آن حساب ذخیره ارزی مطرح بود، کار کارشناسی فراوانی حول آن صورت گرفت و حتی به بررسی عملکرد کشورهای توسعه یافته و نسبتا موفق در جهان هم پرداخته شد. بر مبنای همین کار مطالعاتی بود که مشخص شد نیاز اقتصاد ایران ایجاد مکانیسمی است که بتواند نوسانات نرخ انرژی در بازارهای جهانی را طوری مدیریت کنند که بر اقتصاد اثرگذار نباشند.
به نظر شما نروژ را می‌توان نمونه موفقی در این عرصه دانست؟
درواقع مهم‌ترین و موفق‌ترین نمونه کشور توسعه یافته در شمال اروپا، نروژ است. این کشور از زمانی که نفت را پالایش و صادر کرد، کلیه درآمدهای حاصل از فروش نفت خام را به صندوقی واریز کرده و از طریق این درآمدها دست به سرمایه‌گذاری‌های سودده و مورد نیاز جامعه (مانند پروژه‌های عمومی و عمرانی) زدند. در گام بعد نیز از محل سود حاصل از این سرمایه‌گذاری‌ها، بخشی از منابع حاصل از سرمایه‌گذاری به حساب دولت واریز می‌شود. به همین دلیل اگر دولت، در تامین هزینه‌های جاری نیز دچار مشکل شود، اجازه استفاده مستقیم از درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت را نداشته و تنها از محل سوددهی منابع نفتی، می‌تواند گشایشی در بخش درآمدهای داشته باشد.
در صحبت‌های خودتان به این اشاره کردید که در دوره تحریم‌ها صندوق توسعه ملی، برای تامین کسری بودجه دولت با فشارهایی مواجه شد. این در حالی است که با وجود درآمدهای سرشار و بی‌سابقه نفتی در دولت‌های نهم و دهم، منابع چندانی در حساب ذخیره ارزی وجود نداشت.
می‌توان با استناد به این نکته، عنوان کرد؛ امروز هر چند کاهش درآمد، صندوق توسعه ملی را دچار مشکل کرده ولی درک اشتباهی از اقتصاد سیاسی در نظام تصمیم‌گیری هم وجود دارد؟
به طور قطع این نکته نیز صحت دارد. درواقع از دولت‌های نهم و دهم به عنوان پردرآمدترین دولت‌های ایران، یاد می‌شود و این امر نشاندهنده این است که در کشور ما حتی وقتی وفور درآمدها هم وجود داشت، مسئولان وقت قوانین و توجه به ضوابط را رعایت نکردند و یکسره پرونده یک سیاست‌گذاری کلان بسته شد. مشکل به نظر من در جایی است که بخشی از جناح‌های حاکم به کلی مخالف توسعه پایدار هستند یا حداقل به این مفهوم و سیاست‌های مرتبط با آن اعتقادی ندارند. در همان دولت نهم، برنامه چهارم توسعه به درستی اجرا نشد. برخی می‌گفتند از نظر فکری و ایدئولوژیک به اهداف و سیاست‌های برنامه اعتقاد ندارند. در نتیجه مسئله حساب ذخیره ارزی به حاشیه رانده شد و با افزایش درآمدها، آنها هم بر هزینه‌ها افزودند. تداوم این رویکرد منجر به کاهش ذخیره حساب شد تا آنجا که در پایان دولت دهم، کمتر از ۱۰ میلیارد دلار در حساب ذخیره ارزی باقی مانده بود که بیانگر رها شدن این سیاست بود.
می‌توان عدم باور به توسعه پایدار را هم از عوامل شکست برنامه‌های توسعه قلمداد کرد؟
بدون تردید این عامل تعیین‌کننده و مهمی بوده که موجب شده بسیاری از سیاست‌ها و هدف‌گذاری‌ها، هیچ‌گاه محقق نشوند. بررسی ۶ برنامه توسعه اجرا شده پس از انقلاب گواهی است بر اینکه در هر برنامه حداکثر ۲۰ تا ۲۵ درصد اهداف محقق شوند؛ به زبان ساده‌تر، بین یک چهارم تا یک پنجم برنامه‌های توسعه‌ای کشور به اهداف خود رسیدند. البته باید برنامه سوم را مستثنا کنیم، چرا که در میان برنامه‌های اجرا شده پس از انقلاب بهترین عملکرد را داشته است. همچنین در مورد برنامه ششم هم، کمتر از ۲۰ درصد اهداف برنامه محقق شدند.
این نکات، مصادیقی هستند از نبود باور جدی و راسخ به توسعه پایدار و ضرورت آن برای ایران و یا اینکه برنامه‌هایی که در کشور نوشته شده، منطبث بر واقعیت روز نبودند و به همین دلیل در زمان اجرا، موفقیت چندانی حاصل نشده است. هر چند من فکر می‌کنم وقتی بخواهیم دقیق شویم، نباید نادیده بگیریم که بی‌اعتقادی به توسعه نقشی به مراتب پررنگ‌تر از عوامل دیگر داشته است.
به این ترتیب می‌توان گفت حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی، در دوره‌های مصادف با درآمد بالای نفتی، بیشترین آسیب‌ها را نیز دیده است. به نظر شما زیان این دوره‌ها برای صندوق بیشتر بوده یا دوره تحریم؟
بدون تردید در دوره وفور درآمدهای نفتی، صندوق با زیان بیشتری مواجه شده است. زیرا کشور در شرایطی قرار داشت که می‌توانست چند برابر برنامه توسعه هم منابع را در حساب ذخیره نگه دارد تا در دوره کاهش درآمدها مورد استفاده قرار بگیرد. این اتفاق رخ نداد که من آن را بزرگ‌ترین ضربه به فلسفه وجودی صندوق و اقتصاد می‌دانم.
آیا می‌توان ادعا کرد که اگر برنامه چهارم توسعه و قوانین مربوط به حساب ذخیره ارزی رعایت می‌شد، شرایط متفاوتی در دهه ۹۰ تجربه شده و وضعیت اقتصادی متفاوتی داشتیم؟
بدون تردید اگر تنها ۲۰۰ میلیارد دلار، از ۸۰۰ میلیارد دلار درآمدهای نفتی را در حساب ذخیره ارزی واریز می‌کردند و همچنین این منابع را صرف فعالیت‌های واقعی توسعه‌ای می‌کردند، امروز اقتصاد کشور وضعیت کاملا متفاوتی داشت.
مدیرعامل صندوق توسعه ملی با اشاره به طلب ۱۰۰ میلیارد دلاری صندوق، خواهان این شده که برخی پروژه‌ها به ویژه در بخش نفت را به این صندوق واگذار کنند. این امر برای برخی نگرانی نسبت به احتمال بنگاهداری توسط صندوق ایجاد کرده است. نگاه شما چیست؟
من به صحبت‌های آقای غضنفری گوش دادم و فکر می‌کنم خودشان به مسئله اشاره کافی داشتند. او تاکید کرده که صندوق به دنبال بنگاهداری نیست و هدفش «بنگاه‌سازی» است. او حتی تصریح کرده که صندوق یک ساختمان با کمتر از ۱۰۰ کارمند است و به تبع نمی‌تواند اقدام به بنگاهداری کنم. از زاویه دیگری هم به مسئله می‌توانیم نگاه کنیم؛ آقای غضنفری نیز می‌داند پول‌های پرداخت شده به دولت، به راحتی باز نخواهد گشت و بعید به نظر می‌رسد دولت حاضر به پرداخت و تسویه نقدی بدهی‌های خود به صندوق شود. به همین دلیل فکر می‌کنند صندوق با حضور و بهره‌برداری از پروژه‌هایی که خود سرمایه‌گذار آن بوده، می‌تواند به مطالبات دست پیدا کند. در این فرآیند صندوق با واگذاری پروژه‌ها پس از بهره‌برداری نیز به اهداف مورد نظر خواهد رسید. این روند اشتباهی نیست و اگر واقعا بنا بر همین گفته‌ها عمل کنند، تعدادی از پروژه‌های نیمه تمام به بهره‌برداری خواهد رسید و بدهی‌های دولت هم کاهش خواهد یافت.
