معدنی‌ها در انتظار تصویب یک قانون
برخی فعالان معدنی معتقدند، موانع موجود در بخش معادن همواره چالش‌های جدی برای این گروه ایجاد کرده که با اصلاح قانون معادن بسیاری از این مشکلات رفع خواهد شد.
عدم‌هم‌افزایی نهادهای دولتی و حمایتی بخش معدن و صنایع‌معدنی، سیاست‌گذاری‌های کوتاه‌مدت درون‌بخشی دولت و نوسانات اقتصادی، شکاف فناوری و فرسودگی ماشین‌آلات، ناکافی بودن اکتشافات و اطلاعات پایه در سطح کشور از دیگر چالش‌هایی است که بخش معادن با آن روبه‌رو است. همچنین، مواردی مانند «اجازه برداشت محدود»، «دریافت ناقص حقوق دولتی تخصیص‌یافته»، «معافیت مالیات برای مواد خام» و «بی‌توجهی به استخراج و فروش سنگ‌های قیمتی» از مواردی هستند که قانون فعلی معادن از آنها غافل است و با تصویب و اجرای طرح اصلاح قانون معادن می‌توان گام‌های مثبتی در راستای بهبود اوضاع معادن و توجه به بهره‌برداران برداشت. صمت در این گزارش به الزامات اصلاح قانون معادن و نقش بخش خصوصی در این روند اصلاحی پرداخته است.
بررسی اصلاح قانون معادن یک‌ساله شد
۱۸ اردیبهشت ۱۴۰۱ اصلاح قانون معادن، در مجلس کلید خورد. ایران جزو ۱۰ کشوری است که متنوع‌ترین و غنی‌ترین مواد معدنی دنیا را دارد که متاسفانه با خام‌فروشی مواد معدنی، این ثروت غنی در اختیار دیگر کشورها قرار می‌گیرد و سپس مجدد محصولات بعدی این زنجیره را با ارز بسیار زیاد وارد می‌کنیم. براساس اخبار منتشرشده، قانون اصلاح معادن چندین هدف را دنبال می‌کند. یکی از اهداف مهم آن در زمینه پروانه‌های گرفته‌شده در این سال‌ها است. پروانه‌های مختلفی در سراسر کشور صادر شده که عدد آن شاید به چندین هزار می‌رسد و بسیاری از آنها به طرح‌هایی که قرار بوده است، بپردازند؛ نپرداخته‌اند و آنها را اجرایی نکرده‌اند. بنابراین، قرار است با اصلاح قانون، این پروانه‌ها ابطال شود. موضوع صلاحیت فنی و مالی متقاضیان پروانه معادن، موضوع ۱۵درصد از حقوق دولتی وصولی معادن برای توسعه مناطق در محدوده معادن، معافیت ۲۰ درصدی از پرداخت حقوق دولتی برای بهره‌برداران معادنی که در راستای بهره‌برداری بهینه و صیانت از ذخایر معدنی، ارتقای بهره‌وری، تحقیق و توسعه، اکتشاف و حفظ محیط‌زیست و همچنین سهم وزارت صمت برای توسعه طرح‌های سرمایه‌ای از اهداف مهم این طرح است.
تامین مواد اولیه صنایع موضوع مهم دیگری است که در این طرح به آن پرداخته شده است. باتوجه به اینکه ذخایر برخی معادن بزرگ ما در صنایع مختلف در یک بازه میان‌مدت رو به اتمام است؛ باید به‌سمت اکتشافات عمیق و اساسی در کشور برویم. بنابراین باید آنچه در معادن در حال اتفاق افتادن است را بروزرسانی کنیم.
الزامات تسریع در اصلاح قانون معادن
امین صفری ـ معاون توسعه معادن و صنایع‌معدنی شرکت سرمایه‌گذاری توسعه معادن و فلزات: بخش دولتی و خصوصی، هر دو به این باور رسیده‌اند که باید به اکتشاف توجه ویژه‌ای شود و آینده بخش معدن و صنایع‌معدنی در گرو توسعه اکتشاف است. در این‌باره به‌تازگی بسیار صحبت شده است، اما شاید اگر به برخی نکات کلیدی که بسیار ساده نیز هستند، توجه کنیم، بتوانیم برنامه‌ریزی بهتری در این بخش داشته باشیم تا تحول اساسی در این حوزه رقم بخورد.
یکی از این نکات کلیدی، توجه به قوانینی است که گاهی مانع از تحول در اکتشاف می‌شود. محدوده‌های زیادی در سازمان‌های دولتی مانند سازمان انرژی اتمی، ایمیدرو و سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی وجود دارد که بلوکه شده‌اند؛ بهطوریکه حتی اگر کارشناسان و تصمیم‌گیران آن سازمان‌ها بخواهند این محدوده‌ها را واگذار کنند، امکان قانونی برای این امر میسر نیست. به‌نظر من، دولت یا نمایندگان مجلس با تعریف لایحه‌هایی یا تغییرات کوچکی در قوانین می‌توانند این مسائل را برطرف کنند و نیازی به تغییرات گسترده نیست. به‌طورمثال، آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۳ قانون معادن مربوط به محدوده‌هایی است که با سازمان انرژی اتمی مشترک و دارای ماده رادیواکتیو است؛ این قانون به‌قدری برای بخش معدن محدودکننده است که به‌کلی تصمیم‌گیری درباره این محدوده‌ها را از شورای‌عالی معادن یعنی بالاترین نهاد تصمیم‌گیری در بخش معدن سلب کرده است.
حدود ۱۰ درصد از مساحت کشور بلوکه سازمان انرژی اتمی است؛ محدوده‌هایی که اتفاقا به‌لحاظ زمین‌شناسی و کانی‌زایی، ظرفیت بالایی دارند و در شرایط خوبی هستند؛ برخی از این محدوده‌ها در استان‌های یزد، کرمان و آذربایجان و بسیار معدن‌خیز هستند. اگر این آیین‌نامه تغییر کند، تحول اساسی در این بخش رخ خواهد داد، بهطوریکه ذخایر قطعی قابل‌برداشت کشور افزایش چشمگیری خواهد داشت و امکان سرمایه‌گذاری توسط بخش خصوصی در این مناطق نیز میسر خواهد شد. همچنین تبصره ماده ۳۵ قانون رفع موانع تولید که مصوبه سال ۱۳۹۴ است، ایمیدرو را محدود کرده که به طورحتم گواهی کشف محدوده‌های اکتشافی را که در اختیار دارد، اخذ و سپس آن محدوده‌ها را واگذار کند. در حالی که صدها پروانه اکتشاف در ایمیدرو وجود دارد که اگر مانند وزارت و سازمان صمت استان‌ها، مجوز واگذاری آنها به بخش خصوصی را دارا بود تا بتواند از منابع در اختیار آنها استفاده کند، به‌میزان زیادی به ذخایر کشور افزوده می‌شد. هرچند درحال‌حاضر ایمیدرو در این محدوده‌ها مشغول به فعالیت‌های اکتشافی است، اما به‌هرحال این کار بزرگ را نمی‌توان تنها برعهده یک سازمان یا چند شرکت گذاشت، چرا که ایمیدرو نیز محدودیت‌های مالی، نیروی انسانی و قانونی خودش را دارد. در صورتی که شرکت‌های بزرگ خصوصی که هم به‌لحاظ مالی توانمند هستند و هم محدودیت نیروی انسانی متخصص ندارند، وارد کار شوند، به‌طورقطع تحول بزرگی در این بخش رخ می‌دهد.به‌نظر می‌رسد اصلاحات جزئی در این بخش قانون و باز گذاشتن دست مدیران دولتی در واگذاری این محدوده‌ها به بخش خصوصی، می‌تواند راهگشای این مسئله باشد.
در بخش اکتشاف؛ طی چند سال گذشته وزارت و سازمان صمت استان‌ها مزایده‌هایی برگزار کرده‌اند که با استقبال خوبی از سوی بخش خصوصی و شرکت‌های مختلف مواجه شده است، اما وقتی لایه‌های پایینی و بخش اجرایی را بررسی می‌کنیم، مشخص می‌شود بسیاری از این شرکت‌ها تنها روی کاغذ وجود دارند و با طی مراحل قانونی که برای ثبت شرکت و حضور در مزایده نیاز است، موفق به حضور در مزایده‌ها شده‌اند و پس از برنده شدن اقدام به خریدوفروش این شرکت‌های کاغذی می‌کنند و در عمل هیچ اقدام فنی و اجرایی درباره اکتشافات این محدوده‌ها و وارد شدن آنها به زنجیره، انجام نمی‌گیرد.
از سوی دیگر، بسیاری از این محدوده‌ها هنوز اقدامات اولیه اکتشافی روی آنها انجام نگرفته و تنها به‌عنوان محدوده‌های ثبتی واگذار می‌شوند؛ بنابراین شرکت‌هایی که در واقع به قصد عملیات اکتشافی وارد کار می‌شوند، با چالش‌های متعددی از جمله محیط‌زیست، منابع‌طبیعی، سازمان میراث فرهنگی، انرژی اتمی و نیز سازمان‌های متعدد دیگری روبه‌رو می‌شوند، چرا که این محدوده‌ها هنوز پروانه اکتشاف اخذ نکرده و در واقع مجوز هیچ‌یک از این سازمان‌ها را نیز نگرفته‌اند؛ یعنی محدوده‌هایی که هیچ مجوزی ندارند، به مزایده گذاشته می‌شوند.
این اقدام که بخش خصوصی وارد کار شود، تصمیم درستی است که از سوی وزارت صمت گرفته شده است، اما اصلاحات جزئی در نحوه برگزاری مزایده‌ها و… می‌تواند منتج به اتفاقات مثبتی در این بخش و از این‌گونه اقدامات جلوگیری شود.
یکی از اصلاحاتی که بهتر است، صورت بگیرد، این است که پیش از ورود به جریان مزایده، به‌طورحتم پروانه اکتشاف و به‌دنبال آن مجوزهای موردنیاز برای فعالیت در این محدوده‌ها اخذ و مشخص شود که این محدوده دارای چه فلز و کانی است و در یک فضای شفاف، بخش خصوصی وارد جریان کار شود. اینکه یک شخص حقیقی بدون مستندات فنی محدوده‌ای را در کاداستر ثبت کند و آن را به مزایده بگذاریم، اقدام فنی و درستی نیست.
درباره صدور پروانه‌های اکتشاف نیز به‌نظر می‌رسد مطابق با ماده ۲۴ قانون معادن، از کمیته‌های تعاملی که شکل گرفته‌اند، نهایت بهره را ببریم و مجوزهای محدوده‌ها اخذ شود تا بخش خصوصی در فضایی امن و تنها برای سرمایه‌گذاری و نیز عملیات فنی وارد جریان کار شود و بتواند سریع‌تر به گواهی کشف و ذخایر برسد؛ در حالی که اکنون فرآیند اخذ پروانه اکتشاف و مجوزهای موردنیاز از سازمان‌های مختلف در حدود ۴-۵ سال طول می‌کشد، در صورتی که این روند اصلاح نشود، نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم تحول جدی در این بخش رخ دهد.
پژوهشی درباره اصلاح قانون معادن
اندیشکده راهبردی معادن ایران که با حضور فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌های امیرکبیر و تهران فعالیت می‌کند، با هدف بهبود فضای کسب‌وکار معدنی در پژوهشی به ضرورت اصلاح قانون معادن پرداخته است. براساس این پژوهش در قانون فعلی مشکلاتی وجود دارد و باید در روند اصلاح قانون رفع شوند. این موارد عبارتند از:
اجازه برداشت محدود
در ماده ۱۳ قانون، اجازه برداشت محدود در شرایط خاص به مکتشفان و بهره‌برداران داده شده است. این اجازه برداشت باعث ضررهای جبران‌ناپذیر می‌شود. همچنین، در این قانون ذکر شده که برداشت محدود برای فعالیت‌های آزمایشگاهی تا حد یک تن بدون پرداخت حقوق دولتی امکان‌پذیر است؛ اما از طرفی، در بسیاری از موارد به بیش از این مقدار ماده معدنی نیاز و همچنین قصد مکتشف نامشخص است.
از این‌رو به‌نظر می‌رسد باتوجه به اینکه برداشت محدود تنها یک بار و به قصد کسب سود انجام می‌شود و برخلاف بهره‌برداران هیچ‌گونه تعهدی نسبت به ذخیره و مناطق اطراف ندارد، باید حقوق دولتی براساسی محاسبه شود که درآمد دولت از آن با یک معدن متوسط در آن منطقه، یکسان باشد. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود که میزان حقوق دولتی پرداختی افراد دارای مجوز برداشت (با هر میزان برداشت) با متوسط معادن اطراف برابر باشد؛ یعنی حقوق دولتی یک معدن تجهیزشده را بپردازد.
تخصیص حقوق دولتی دریافت‌شده
بر اساس قانون معادن، درآمدهای ناشی از اخذ حقوق دولتی باید در راستای خاصی مصرف شود؛ اما به‌علت درگیر بودن دولت‌ها با کسری بودجه این اتفاق نیفتاده و این موضوع می‌تواند ریشه بسیاری از مشکلات مردم و دیگر دستگاه‌های اجرایی باشد. برای حل این معضل، مجلس تخصیص ۱۰۰ درصد اعتبارات و ایجاد یک صندوق جداگانه برای واریز مبالغ ناشی از واریز حقوق دولتی توسط بهره‌برداران را در تبصره و ماده جداگانه عنوان کرده است، اما این ۲ مورد به‌دلیل ایجاد هزینه برای دولت و عدم‌جذابیت در همکاری به‌دلیل دریافتی ناچیز دولت راه‌حل مناسبی نیستند. بنابراین پیشنهاد می‌شود تصمیم‌گیری در این‌باره، با تعامل بین بهره‌برداران و برخی سازمان‌های ذی‌نفع انجام گیرد.
مواد خام و راهبردی
تبصره ۱۱ ماده ۱۴ قانون معادن فعلی به شناخت مواد خام می‌پردازد. همچنین در تبصره ۸ این ماده، موضوع معافیت مالیات برای صادرات آن مطرح شده است. در این راستا، نیاز است که معیارهایی وجود داشته باشد.
ویژگی صنایع پایین دستی می‌تواند تا حد قابل‌قبولی خام بودن یک ماده معدنی را مشخص کند. از طرفی، نیاز است مشوق‌هایی برای ایجاد و توسعه زنجیره‌های ارزش آنها مشخص شود. همچنین، برای صادرات آن مواد به‌صورت خام، علاوه بر لغو معافیت صادراتی، جریمه‌هایی نیز در نظر گرفته شود.
سنگ‌های نیمه‌قیمتی و نمونه‌های نادر
در قانون فعلی، از بحث مربوط به سنگ‌های قیمتی و نمونه‌های نادر موجود در برخی معادن غافل شده است. باتوجه به اینکه این نمونه‌ها جزو ثروت ملی محسوب می‌شوند، باید ترتیبی جداگانه برای استخراج و فروش آنها در نظر گرفت. تعیین جوایز نفیس برای یابندگان یا اولویت دادن آنها در مزایده‌ها و مناقصات معدنی می‌تواند راهکاری مناسب برای این موارد باشد.
بازسازی و احیا
در این مرحله که آخرین حلقه فعالیت‌های معدنی است، بهره‌بردار هنگام استخراج یا پس از اتمام ذخیره معدنی، اقدام به ترمیم خسارت‌های ناشی از فعالیت‌های خود می‌کند. این کار باعث بهبود دیدگاه سازمان‌ها و دستگاه‌های ذی‌نفع در حفاظت از محیط‌زیست و مردم به حوزه معادن می‌شود. در ایران این وظیفه برعهده سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری قرار دارد.
در نتیجه، هیچ راهبردی برای اجرای این قسمت از زنجیره در معادن کشور وجود ندارد. بنابراین این تغییر باید در تعاریف مربوط به طرح و پروانه بهره‌برداری در ماده یک و ۲۶ به این صورت ایجاد شود که بازسازی و احیای مناطق معدنی برعهده بهره‌بردار باشد و چگونگی انجام و هزینه‌های لازم آن باید در طرح بهره‌برداری ذکر شود.
سخن پایانی
مالکیت معادن در کشور به‌عنوان غنیمت در اختیار دولت است. این موضوع زمانی ایجاد مشکل می‌کند که مکتشفان بخواهند اقدام به تامین مالی از بانک‌ها و موسسات مالی کنند؛ زیرا که معدن سند مالکیت ندارد و بانک‌ها پروانه‌های صادرشده از سوی وزارت صمت را قبول نمی‌کنند. در این راستا، بحث وجود صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی مطرح می‌شود که استفاده از این ظرفیت نیازمند تدوین سندی برای معادن است که امور ثبتی آن نیز به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور سپرده شود. همچنین، براساس پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس، برای محاسبه حقوق دولتی معادن کوچک باید میزان استخراج واقعی انجام شود. همچنین، در مواردی که تفاوت میان استخراج اسمی و واقعی بیش از ۶۱ درصد باشد، باید با تایید شورای‌عالی معادن، استخراج واقعی مدنظر قرار گیرد.
