در میان انبوهی از قوانین، مقررات و آیین‌نامه‌هایی که به‌منظور فعالیت‌های اقتصادی در کشور وجود دارد، دو قانون یعنی قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و قانون رفع موانع تولید، به‌طور خاص به‌منظور تسهیل فعالیت‌های اقتصادی، تولیدی و نیز مشارکت بخش خصوصی تصویب و ابلاغ شده است، اما آنچه تاکنون از کارکردهای این دو قانون برمی‌آید، نشان می‌دهد میزان بهره‌وری آنها برای تسهیل مشارکت اقتصادی و نیز رفع موانع تولید آنچنان مطابق با هدف‌گذاری اولیه آن نبوده است.  البته به‌گفته کارشناسان، نه اینکه این دو قانون به‌طور کامل شکست‌خورده تلقی شود، اما بررسی‌ها نشان می‌دهد در چند سالی که این قوانین ابلاغ ‌شده‌اند، ورودی و خروجی‌ها تقریبا مشخص بوده، اما بهره‌وری ناشی از این فرآیند سیستمی به‌طور دقیق مشخص نیست.

186 هزار قانون مخل  تولید

 طبق گفته این کارشناسان در ایران حدود 186 هزار قانون مخل فعالیت‌های تولیدی و اقتصادی وجود دارد. قوانینی که هر یک در نفس خود در راستای رفع موانع و مشکلات ایجاد شده‌اند، اما با توجه به حجم آنها و نیز تعدد تصمیم‌گیرندگان، در بسیاری از مواقع ضدونقیض و مانع فعالیت اقتصادی هستند. بسیاری از فعالان تولیدی معتقدند قوانین در ایران ضدتولید هستند. به‌عنوان مثال، قانون کار یا قانون تجارت که مربوط به دهه‌ها قبل است، اما شواهد نشان می‌دهد زمانی که این قانون اصلاح و بازنگری شده، نه‌تنها موانع رفع نشده، بلکه مشکلات جدیدتری نیز پیش‌پای فعالان تولیدی قرار گرفته است. یکی دیگر از این مشکلات فرآیندهای مربوط به راه‌اندازی یک کسب‌وکار جدید است که این امر نیز در ایران طی بروکراسی‌های پیچیده دولتی و نیز در سایه قوانین سبب‌شده تا ایران در ردیف آخرین کشورهای سهولت راه‌اندازی کسب‌وکار باشد. به‌عنوان نمونه در فرآیند راه‌اندازی یک بنگاه صنعتی در مرحله نخست نیاز به اخذ جواز تاسیس است که این مرحله دارای 9 آیتم بوده و تقریبا 20 روز زمان می‌برد.

پس از این مرحله، نوبت به خرید زمین، اخذ پروانه ساختمان و تامین آب و برق می‌رسد و در صورت نیاز به پروانه بهره‌برداری نوبت به گذراندن ۶ آیتم و ارائه حدود 20 مدرک می‌رسد که اگر تمامی مدارک کامل باشد، بین 10 روز تا یک سال پروسه پروانه بهره‌برداری زمان می‌برد. این در حالی است که اکنون در سایر کشورها مانند نیوزیلند رقابت بر سر صدور پروانه کسب‌وکار زیر 20دقیقه است و همین امر سبب می‌شود بیش از 150 کشور اکنون نسبت به ایران در اولویت سرمایه‌گذاری و راه‌اندازی کسب‌وکار قرار
بگیرند.

قوانینی که اجرا نمی‌شوند

از سوی دیگر، تعدد قوانین و ضدونقیض بودن آنها در ایران یک مسئله است و مسئله دیگر نحوه و ضمانت اجرای این قوانین است؛ یعنی در بسیاری از مواقع شاهد دیدگاه بخشی‌نگر از سوی نهادها نسبت به قانون هستیم که این امر تفسیر این قوانین به نفع نهاد مربوطه را دامن می‌زند.

در برخی مواقع نیز هر چند قانون ابلاغ و تصویب شده، اما اجرای آن با اماواگرهای زیادی همراه بوده است. به‌عنوان مثال، ماده ۷ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار پس از چند سال از ابلاغ آن به مرحله اجرا نرسید. در این ماده تصریح‌شده به‌منظور ساماندهی و کاهش مراجعات نمایندگان نهادهای اجرایی بـه واحـدهای تولیدی، افزایش اعتماد متقابل میان دولـت و کارآفرینـان و در راسـتای تحقـق دولـت الکترونیـک، معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهوری موظف است با تشـکیل «کمیتـه سـاماندهی مراجعه نمایندگان نهاد‌های اجرایی به واحدهای تولیدی» ضمن دعوت از نمایندگان نهاد‌های ذی‌ربط و اتاق‌ها، پیش‌نویس آیین‌نامه هرگونه بازدید و مراجعه نماینـدگان نهاد‌های اجرایـی بـه واحدهای تولیدی را تدوین و به تصویب هیات‌وزیران برساند. همچنین طبق این ماده قانونی تمامی نهاد‌های اجرایی موظف به همکاری با کمیته یادشده و اجرای تصمیمات و دستورالعمل‌های آن هستند.

یا در ماده 25 این قانون تصریح‌شده در زمان کمبود برق، گاز یا خدمات مخابرات، واحدهای تولیدی صنعتی و کشاورزی نباید در اولویت قطع برق یا گاز یا خدمات مخابرات قرار داشته باشند و شرکت‌های عرضه‌کننده برق، گاز و خدمات مخابرات موظفند هنگام عقد قرارداد با واحدهای تولیدی اعم از صنعتی، کشـاورزی و خدماتی، وجه‌التزام قطع برق یا گاز یا خدمات مخابرات را در متن قرارداد پیش‌بینی کننـد.

هرگـاه دولت به‌دلیل کمبودهای مقطعی به شرکت‌های عرضه‌کننده برق یا گـاز یـا مخـابرات دسـتور دهـد موقتا جریان برق یا گاز یا خدمات مخابراتی واحدهای تولیـدی متعلـق بـه شرکت‌های خصوصـی و تعاونی را قطع کنند، موظف است نحوه جبران خسارت‌های واردشده به این شرکت‌ها ناشی از تصمیم یادشده را نیز تعیین و اعلام کند. با این وجود شاهد هستیم همچنان صنایع در اولویت خاموشی‌های برق قرار دارند و بسیاری از فعالان صنعتی که از این رهگذر متضرر شده‌اند، معتقدند مشخص نیست کدام نهاد قرار است خسارت‌های آنها را جبران کند.

به‌گفته ناظران حجم انبوه قوانین به اضافه عدم‌اجرای به موقع و درست آنها در پیوند با یکدیگر به تشدید مشکلات دامن زده است.

به همین دلیل است که گزارش اخیر دیوان محاسبات در زمینه قوانین هفت‌گانه مرتبط با تولید نشان می‌دهد: با وجود اهمیت بالای این قانون، فقط حدود 39 درصد از مفاد آن به اهداف مدنظر در تکالیف قانون رسیده و بیش از 22 درصد از بندها تاکنون فاقد عملکرد بوده‌اند. همچنین براساس این گزارش مهم‌ترین دلیل عدم‌اثربخشی قانون یادشده (حدود 91درصد) به ضعف اجرا و ترک فعل مسئولان مرتبط می‌شود.

قوانین موجود، مانع اصلی رونق تولید

رئیس خانه صنعت و معدن استان فارس گفت: مجلس و تصویب قوانین و مقررات دست و پاگیر عاملی است که موجب شده چرخ اقتصاد در کشور با سرعت مناسبی حرکت نکند.

سهراب شرفی در گفت‌وگو با مهر بیان کرد: سال‌هاست فعالان اقتصادی فریاد سر می‌دهند که موانع و مشکلاتی در حوزه تولید وجود دارد و باید این مشکلات از سوی نهاد‌های متولی برطرف شود، اما تاکنون نه مجلس به‌دنبال برطرف کردن مشکلات واحدهای تولید و تولیدکنندگان بوده و نه دولت نگرانی برای برطرف کردن مشکلات بخش خصوصی داشته است.

وی اضافه کرد: اینکه رهبر معظم انقلاب اقدام به نام‌گذاری سال مبتنی بر مانع‌زدایی و پشتیبانی‌ از تولید می‌کنند نشان‌دهنده آن است که منظور ایشان برطرف کردن مشکلات و قوانین موجود توسط مجلس است اینکه ۱۳ هزار قانون ناکارآمد در مجموعه قوانین وجود دارد نشان‌دهنده آن است که مجلس نقش خود را در برطرف کردن مشکلات واحدهای تولیدی با تصویب قوانین تسهیل‌کننده صادرات به‌درستی انجام نداده است.

شرفی افزود: آنقدر قوانین و مقررات دست‌وپاگیر در کشور وجود دارد که هرقدر قانون جدید توسط مجلس تصویب شود، توسط قانون دیگری که در کتاب قانون آمده و سالیان قبل یا در دوره حاضر تصویب شده آن را نقش می‌کند. این در حالی است که اگر دولت و مجلس قانونی را به‌درستی اجرایی نکنند هیچ فردی از آنان مطالبه‌گری نخواهد کرد، اما اگر بخش خصوصی نتواند یک قانون را به‌درستی انجام دهد نهاد‌های نظارتی در کوتاه‌ترین زمان به موضوع ورود می‌کنند.

این فعال اقتصادی در ادامه بیان کرد: با توجه به شرایط موجود و عدم‌اهتمام دولت و مجلس بر توسعه اقتصاد نباید انتظار داشت فرامین رهبر معظم انقلاب محقق شود، زیرا با شرایط موجود نمی‌توان آینده‌ای را برای اقتصاد کشور متصور شد این در حالی است که در کشور شاهد ایجاد کارگروه رفع موانع تولید هستیم که این کارگروه بیانگر شرایط جنگی اقتصادی است.

شرفی اظهار کرد: مجلس که خود به‌تنهایی یکی از سدهای اصلی پیشرفت اقتصاد است، اما دولت نیز از تعدد قوانین در حوزه صنعت استقبال کرده و هیچ‌گونه فعالیتی برای کاهش معضلات موجود در حوزه تولید نکرده، با این حال شعار افزایش تولید نیز سر می‌دهد

او معتقد است مجلس دیگر نباید اجازه تصویب قانون جدید را به نمایندگان مجلس بدهد، بلکه باید در کوتاه‌ترین زمان نسبت به بروزرسانی قوانین موجود در کشور اقدام کند.

کثرت قوانین مشکل اصلی نظام حقوقی

عضو هیات علمی گروه حقوق دانشگاه تبریز با بیان اینکه کثرت قوانین یکی از مشکلات مهم نظام حقوقی ایران است، اظهار کرد: از 112 سال گذشته سیر قانون‌گذاری در کشورمان وجود داشته و طبق آمار، در طول این سال‌ها بیش از ۱۰ هزار عنوان قانون در ایران به تصویب رسیده است.

به گزارش ایسنا، حسین فخر در نشست «آسیب‌شناسی نظام تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور» در دانشکده حقوق و علوم اجتماعی دانشگاه تبریز، گفت: بخشی از قوانین شامل تنها یک ماده واحده و یک تبصره هستند که با احتساب این قوانین، به نظر می‌رسد آمار وجود بیش از ۱۰ هزار عنوان قانون در ایران، مبالغه‌آمیز نباشد.

وی افزود: آیین‌نامه‌ها، نظامنامه‌ها، تصویب‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی برای ارائه راه‌حل‌های اجرای قوانین مصوب تصویب شده و شامل تمامی قوانین می‌شود. فخر درباره مشکلاتی که کثرت قوانین برای نظام حقوقی ایران به وجود آورده، تشریح کرد: تسلط بر این حجم از قوانین کار بسیار دشواری است که قضات، وکلا و حتی نمایندگان مجلس را در امر قانون‌گذاری با مشکل مواجه کرده است. همچنین عدم‌شفافیت موضع قانون‌گذار در موضوعات گوناگون باعث مشکل و چالش در این زمینه شده است.

فخر در ادامه گفت: ما در مواردی با قوانینی مواجه می‌شویم که نمی‌دانیم کدام قانون ناسخ و منسوخ یا کدام مقدم و موخر است.

وی با اشاره به اینکه اطاله دادرسی یکی از مشکلات اصلی نهاد قضایی است، گفت: همواره مسئولان ارشد قضایی از این مشکل یاد می‌کنند که عدم‌تنقیح قوانین و کثرت قوانین و مقررات یکی از دلایل اصلی و فنی آن بحث است.

این عضو هیات علمی گروه حقوق دانشگاه تبریز، افزود: تزلزل احکام و تصمیمات از دیگر مشکلات به وجود آمده به‌دنبال کثرت قوانین است؛ به‌طوری‌که در برخی موارد درباره موضوعات مشابه و یکسان تصمیمات، احکام و دستورات قضایی مختلف صادر شده که این مشکل باعث تبعیض و ناعدالتی می‌شود. وی فقدان امنیت و ثبات حقوقی را نتیجه کثرت قوانین دانست و گفت: این موضوع زمینه‌ساز کاهش سرمایه‌گذاری اقتصادی و نبود ثبات اجتماعی و اقتصادی در کشور می‌شود.

فخر با تاکید بر اینکه پیدایش گریزگاه‌های حقوقی معلول این مشکلات است، گفت: افرادی که به‌دنبال گریز از قانون هستند، با استفاده از تعدد قوانین شکاف‌هایی برای توجیه اعمال غیرمجاز و غیراخلاقی خود پیدا می‌کنند. وی با اشاره به این قاعده حقوقی که عدم‌آگاهی به قوانین توجیهی برای رفع تکلیف و وظیفه نیست، افزود: با وجود این حجم از قوانین چگونه می‌توان از مردم انتظار داشت به‌تمامی قوانین تسلط داشته و به آن عمل کنند؟

عضو هیات علمی گروه حقوق دانشگاه تبریز درباره علل تکثر قوانین در کشور، اظهار کرد: یکی از علل این تکثر، تعدد مراجع تقنین قانون در کشور ما است که باید توجه داشت تقنین در اینجا فقط شامل مصوبات مجلس شورای اسلامی نبوده و معنای عام آن موردتوجه است.

وی در ادامه تشریح کرد: طبق اصل ۷۱ قانون اساسی، صلاحیت انحصاری قانون‌گذاری بر عهده مجلس شورای اسلامی است و این موضوع حق مجلس بوده و وظیفه‌ای است که به‌واسطه رأی تک‌تک مردم، به مجلس محول شده است. وی افزود: معتقدم نمایندگان مجلس نباید از حق خود گذشته و آن را به نهاد‌های دیگر واگذار کنند و باید مقابل دخالت‌های ناروا، قانون‌گذاری یا شبه قانون‌گذاری نهادهای دیگر بی‌تفاوت نباشند.

فخر درباره تصویب‌های شتاب‌زده قوانین، مطرح کرد: در بسیاری از موارد دچار روزمرگی و شتاب‌زدگی در قوانین شده‌ایم و به‌جای نگاه جامع تنها برای حل مشکل کوتاه‌مدت قانون تصویب می‌کنیم.

سخن پایانی

علت این روزمرگی عدم‌آگاهی تعدادی از قانون‌گذاران به اصول و فنون قانون‌گذاری است؛ به‌طوری‌که زمانی در کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس لیسانس معماری و شیمی وجود داشت. تمامی این عوامل سبب می‌شود نه‌تنها در مسیر فعالیت‌های تولیدی اخلال و مانع ایجاد شود، بلکه یکی از فاکتورهای کلیدی یعنی مشارکت اقتصادی نیز با افول مواجه شود، زیرا در این شرایط سرمایه‌گذاری توجیه‌پذیر نبوده و امکانات و نیروهای موجود در بخش خصوصی به سمت سایر فعالیت‌های غیرمولد سوق پیدا می‌کند. در این رابطه، طبق آماری که اخیرا معاونت بررسی‌های اقتصادی اتاق بازرگانی تهران ارائه داده، نسبت اشتغال یا نسبت تعداد شاغلان با جمعیت در سن کار در ایران، کم و حدود 38 درصد است، در حالی‌که این رقم در کشور اندونزی حدود 64 درصد است. این نسبت نشان می‌دهد چه سهمی از جمعیت در سن کار، شاغل هستند. از سوی دیگر، نرخ مشارکت اقتصادی موید نسبت جمعیت فعال به جمعیت در سن کار است و جمعیت فعال، مجموع شاغلان و بیکاران را تشکیل می‌دهد. این نرخ در اقتصاد ایران فقط 44 درصد است در حالی که در دو کشور اندونزی و مالزی حدود 68 درصد است. همچنین دو عامل مهم اثرگذار بر پایین بودن نرخ مشارکت اقتصادی در ایران، کم بودن نرخ مشارکت زنان و جوانان است که در قیاس با سایر کشورهای موردبررسی، ارقام بسیار پایینی را تشکیل می‌دهد.