در قرن هجدهم جریانی اصلی اقتصادی، کلاسیک‌ها‌ فقر را اجتناب‌ناپذیر، ضروری و مفید در جهت رشد اقتصادی تصور می‌کردند. یکی از تصورات این بود که اگر فقر به صورت کامل از بین برود کسی حاضر به کار کردن نخواهد بود زیرا عامل محرک تولید کارگران فقیر هستند. آرتور یانگ، اقتصاددان قرن هجدهمی می‌نویسد: «‌هر کس جز یک انسان احمق می‌داند که گروه‌های پایین جامعه باید فقیر نگه داشته شوند در غیر این صورت آنها دیگر پرتلاش نخواهند بود.» امروزه اقتصاددانان فقر را مانعی در مسیر توسعه قلمداد می‌کنند.

فقرزدایی در نوشته‌های علمی جایگاه مناسبی پیدا کرده و در سیاست‌گذاری و اجرا نیز موفقیت‌های قابل‌توجهی حاصل شده است. باوجود ایدئولوژی، پیشینه تاریخی و فرهنگ‌های متفاوت، سیاست‌های فقرزدایی در تمام کشورها چه فقیر و چه ثروتمند با قوت و ضعف پیگیری می‌شود. البته رویکرد همه کشورها یکسان نیست و سازکارهای متنوعی در این زمینه در پیش گرفته شده است.

به گزارش صمت دسته‌ای از سیاست‌های حمایتی نیازهای افراد را با استفاده از ارائه مستقیم کالا و خدمات برطرف می‌سازند. برای مثال، در برخی کشورها خدمات رایگان یا ارزان‌قیمت آموزش و مراقبت از کودکان، معلولان یا سامندان توسط دولت ارائه می‌شود. دسته‌ای دیگر از سیاست‌های حمایتی، کالا یا خدمت خاصی را برای افراد فراهم نمی‌کنند، بلکه کمک‌ها را در قالب وجوه نقدی می‌پردازند و به افراد قدرت انتخاب می‌دهند تا کالا و خدماتی را که نیاز دارند از بازار تهیه کنند. این سیاست‌ها که با عنوان سیاست‌های حمایتی نقدی یا پرداخت‌های نقدی شناخته می‌شوند،

در دیدگاه کلاسیک، اقتصاددانان پرداخت‌های نقدی را به پرداخت‌های غیرنقدی ترجیح می‌دهند زیرا مطلوبیت دریافت‌کنندگان را بیشتر افزایش می‌دهد. بنا بر بررسی‌های آماری، اثر پرداخت‌های نقدی بر کاهش نابرابری و فقر بسیار قابل توجه است. پرداخت‌های نقدی شکاف فقر، تعداد فقرا، تعداد کودکان کار و غیبت در کلاس‌های مدرسه را کاهش و مخارج کل خانواده، مخارج مربوط به غذا و میزان مشارکت در مدرسه را افزایش می‌دهد. همچنین زمینه فساد اقتصادی و هزینه‌های اجرایی که در پرداخت‌های کالایی دیده می‌شود در پرداخت‌های نقدی وجود ندارد.

چالش‌های نظام رفاه اجتماعی

مداخله‌های مستقیم دولت در کاهش فقر به وسیله پرداخت‌های نقدی در طیفی از سازکارها قرار می‌گیرد که یک‌سوی آن درآمد پایه همگانی و در سوی دیگر گزینش و هدفمندی کامل قرار دارد.

پرداخت نقدی گزینشی پرداخت‌هایی هستند که به تمامی افراد کم‌درآمد تعلق می‌گیرد و مقدار پرداختی با توجه به میزان درآمد می‌تواند کم یا زیاد باشد. در کشورهایی که سنجش درآمد امکان‌پذیر است، مزایا می‌تواند وابسته به درآمد تعیین شده و با افزایش درآمد، میزان پرداختی دولت کاسته شود. یکی از آرمانی‌ترین معیارها برای تعیین افراد مستحق، توانایی کسب درآمد آنهاست. پرداخت به افرادی که توانایی کسب درآمد دارند اما اقدامی در این جهت نمی‌کنند، ناعادلانه است.

از آنجا که معیار توانایی کسب درآمد، قابل کمی‌سازی و اندازه‌گیری نیست بنابراین معمولا درآمد افراد معیار قرار داده می‌شود. هرچند در بسیاری از کشورها درآمد معیار اصلی است‌ اما در برخی کشورها به‌ دلیل قدرت حکمرانی و نهادی ضعیف و اشتغال بخش عمده نیروی کار در بخش غیررسمی، سنجش درآمد دشوار یا ناممکن است و مولفه‌های مشابه به‌عنوان نماینده درآمد درنظر گرفته می‌شود. به‌ دلیل ضعف در بانک‌های اطلاعاتی، پرداخت گزینشی در این کشورها دقیقا به فقرا اصابت نمی‌کند. گزینش ناقص در این کشورها منجر به خطای شمول و خطای عدم شمول می‌شود.

نحوه پرداخت گزینشی در این کشورها مانند تور ماهی‌گیری سوراخی است که نه می‌توان با آن همه ماهی‌های کوچک را جمع‌آوری کرد و نه می‌توان ماهی‌های بزرگ را خارج کرد. به‌ هر حال پرداخت‌های گزینشی پرداخت‌هایی هستند که در آن معیاری چون درآمد مبنا قرار داده شده و پرداختی به هر فرد یا خانواده طبق آن معیار محاسبه می‌شود.

نوع دیگر پرداخت‌ها، پرداخت‌های هدفمند یا پرداخت به گروه‌های خاص است. مزایای نقدی در این نوع پرداخت‌ها به گروه‌های خاص و فارغ از اینکه وضعیت درآمدی آنها چگونه است، تعلق می‌گیرد. آن‌طور که سید علی روحانی و دوستانش، در پژوهش‌ اخیر‌ آورده‌اند، برای مثال تمام کشاورزان یا بازنشستگان بدون توجه به درآمد و ثروت آنها، زیر پوشش حمایت نقدی قرار گیرند. نوع دیگری از پرداخت‌ها به‌ صورت کوپن است که برای خرید کالاها و خدمات از پیش تعیین شده مورد استفاده قرار می‌گیرد. از آنجا که مبلغ تعلق گرفته به هر خانواده صرفا در یک زمینه خاص قابلیت مصرف دارد به آن مزایای شبه‌نقدی هم گفته می‌شود.

نوع دیگری از سیاست‌های حمایتی، پرداخت‌های نقدی مشروط است که هدف آن علاوه‌بر افزایش درآمد، تغییر رفتار خانوارهای فقیر به‌ویژه در زمینه رسیدگی به وضعیت آموزش و سلامت فرزندان است. این نوع پرداخت‌ها حمایت خود را منوط به انجام کاری مانند ادامه تحصیل فرزندان در سن مدرسه می‌کنند و از این راه سرمایه انسانی را ارتقا می‌دهند.

درآمد پایه همگانی چیست؟

درآمد پایه همگانی یک پرداخت نامشروط و کافی به همه شهروندان است که با وجود سادگی به‌تازگی مورد توجه قرار گرفته است. درآمد پایه همگانی از طرح‌های پیشنهاد متاخر است که در سال‌های گذشته متخصصان حوزه فقر توجه به آن کرده‌اند.

توجه به ایده درآمد پایه همگانی پس از مشاهده کاستی‌ها و مشکلات نظام رفاهی کنونی رخ داده است. نظام رفاهی رایج در کشورهای جهان بیشتر متکی به بیمه‌های اجتماعی است که تنها کارگران شاغل در بخش‌های رسمی را پوشش می‌دهد. مهم‌ترین کاستی‌هایی که نظام تامین اجتماعی و حمایتی موجود از آنها رنج می‌برد خطای شمول، خطای عدم شمول، بدنام‌سازی، بروکراسی زائد و هزینه‌های اجرایی هنگفت است. اگر این مشکلات حل شود نیازی به نظام جایگزینی چون درآمد پایه همگانی نیست.

درآمد پایه همگانی در برخی طرح‌های پیشنهادی به‌عنوان جایگزینی برای تمام سازکارهای رفاهی از جمله بیمه بیکاری و بازنشستگی مطرح شده است. با رشد فناوری‌هایی چون هوش مصنوعی و جایگزینی سرمایه به ‌جای نیروی کار بیکاری گسترده‌ای به‌وجود خواهد آمد و بیمه‌های بیکاری توان پرداخت مستمری به جمعیت بزرگ بیکاران نخواهد داشت. بیکاری فناوریک موجب کاهش تعداد پرداخت‌کنندگان حق بیمه و افزایش تعداد دریافت‌کنندگان مستمری بیکاری خواهد شد و بیمه‌های اجتماعی را با بحران مواجه خواهد کرد.

مزایای درآمد پایه

کشورهای در حال توسعه ظرفیت اجرایی و اداری پایین‌تری در مقایسه با کشورهای با درآمد سرانه بالا دارند. ظرفیت اجرایی پایین و نهادهای ضعیف به معنای اطلاعات محدود و ناتوانی در شناسایی خانوارهای آسیب‌دیده است. در کشورها سیاست‌های همگانی و خودگزینشی بیشتر مورد اقبال واقع می‌شود به‌ویژه در صورتی که بخش غیر‌رسمی بسیار بزرگ باشد.

در بیشتر کشورهای دارای درآمد سرانه متوسط بخش عمده فعالیت‌های اقتصادی در بخش غیررسمی انجام می‌شود. برای مثال، بخش عمده تولید ناخالص داخلی در کشور ما مربوط به مشاغل خویش‌فرمایی، کارگاه‌های ثبت نشده، بنگاه‌های غیررسمی، مزارع کشاورزی و باغ‌های کوچک است. سهم اقتصاد غیررسمی از کل تولید ناخالص داخلی در یک مطالعه ۲۷درصد و در مطالعه دیگر ۳۴ درصد برآورد شده است.

اگر سنجش درآمد همه آحاد جامعه امکان‌پذیر باشد و اثر ضدانگیزشی، بر نیروی کار وجود نداشته باشد تضمین حداقل درآمد منطقی و قابل اجرا به نظر می‌رسد. اثر ضدانگیزش بر نیروی کار به دو اثر جانشینی و درآمدی تقسیم می‌شود. اثر جانشینی در شرایطی رخ می‌دهد که پرداخت‌های نقدی به فقرا قابل توجه است.

از سوی دیگر، در پرداخت‌های گزینشی مسئله برچسب‌گذاری وجود دارد که نرخ پوشش را کاهش و خطای عدم شمول را افزایش می‌دهد. عده‌ای از فقرا از اینکه در میان اطرافیان خود به‌عنوان نیازمند شناخته شوند ابا دارند. دو راه‌حل وجود دارد؛ یک راه پرداخت گزینشی به فقرا به ‌گونه‌ای است که دریافت‌کنندگان به عموم معرفی نشوند. راه‌حل دوم پرداخت به همه مردم است.

منابع محدود، پاشنه آشیل درآمد همگانی

با این حال، نباید فراموش شود که درآمد پایه همگانی پیشنهادی غیرواقع‌گرایانه است که با وجود اینکه مزایای زیادی برای آن شمرده می‌شود از نظر اجرایی با محدودیت‌های جدی مواجه است. مهم‌ترین ایرادی که به این طرح وارد است، پرهزینه بودن آن است. چنانچه میزان پرداختی کافی باشد هزینه زیادی به بودجه تحمیل خواهد شد و تامین مالی آن بسیار مشکل خواهد بود.

مهم‌ترین نقدی که نسبت به برنامه درآمد پایه همگانی مطرح شده این است که این طرح هزینه بسیار زیادی دارد و دولت به‌راحتی از عهده مخارج آن بر‌نمی‌آید. یک برآورد سرانگشتی نشان می‌دهد پرداخت درآمد پایه همگانی یک میلیون تومانی در ایران بیش از ۹۶۰ هزار میلیارد تومان هزینه دارد که حدود ۷۰ درصد بودجه عمومی کشور در امسال است.

پیشنهادهایی برای تامین درآمد پایه همگانی مطرح شده است که از مالیات بر درآمد تصاعدی یا هموار برای این کار استفاده می‌کند. در این صورت درآمد پایه همگانی به برنامه مالیات بر درآمد منفی شباهت بیشتری پیدا می‌کند. در صورتی که تمامی هزینه‌های مربوط به تامین اجتماعی را نیز به‌عنوان بخشی از پرداختی مربوط به درآمد همگانی محسوب کنیم، هزینه این طرح به‌شدت کم می‌شود.

پرداخت هزینه طرح درآمد پایه همگانی از راه مالیات در کشورهای کم‌درآمد اثر بازتوزیعی زیادی ندارد. در کشورهای با درآمد سرانه کم و متوسط، مالیات بر واردات و مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی و حقوقی در مجموع ۴۲ درصد درآمد مالیاتی دولت را تشکیل می‌دهد و بقیه درآمد مالیاتی را مالیات بر مصرف تشکیل می‌دهد. مالیات بر مصرف نسبت به مصرف تناسبی است؛ یعنی اگر مصرف فرد ۱۰ درصد بالا برود، مالیات بر مصرف هم ۱۰ درصد بیشتر می‌شود. علت تنازلی بودن مالیات بر مصرف این است که فقرا در مقایسه با ثروتمندان سهم بیشتری از درآمد خود را مصرف و سهم کمتری را پس‌انداز می‌کنند. تنازلی بودن مالیات بر مصرف قدرت توزیع نظام مالیاتی را کاهش می‌دهد.

هزینه بالای پرداخت درآمد پایه همگانی ایجاد می‌کند نظام مالیاتی بار مالیاتی زیادی به مردم یا بنگاه‌های اقتصادی تحمیل کند. تامین مالی درآمد پایه می‌تواند از طریق مالیات، فروش نفت یا کمک‌های خارجی تامین شود.

پرداخت درآمد پایه همگانی در قالب مالیات بر مجموع درآمد درنهایت صرفا دهک‌های فقیر را مشمول دریافت درآمد پایه همگانی می‌کند. به تعبیری می‌توان گفت درآمد پایه همگانی را از یک پرداخت همگانی به یک پرداخت هدفمند تبدیل می‌کند.همان‌طور ‌که در نمودار مشخص است، در صورت وجود نظام مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی اجرای طرح درآمد پایه همگانی از نظر قید بودجه امکان‌پذیر است، اما در غیر این صورت امکان تامین منابع مالی برای پرداخت درآمد پایه از طریق مالیات بر درآمد اشخاص حقوقی و... با ابهام مواجه است.

راهکاری کم‌هزینه و پر اثر

تجربه کشورهای جهان بیانگر آثار مثبت درآمد پایه همگانی بر وضعیت بهداشتی، آموزشی، امنیتی و رفاهی است اما پرداخت به مقدار کافی و به تمام شهروندان بار مالی زیادی برای دولت دارد. با وجود اینکه امکان دارد بتوان از راه درآمدهای نفتی یا مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی چنین طرح بزرگی را تامین مالی کرد اما پرداخت درآمد پایه همگانی به‌عنوان جایگزین سایر سازکارهای رفاهی مانند بیمه‌های بازنشستگی و درمانی توصیه نمی‌شود.

در ایران، پایه‌های مالیاتی محدود و بخش غیررسمی بزرگ اجازه هرگونه افزایش مخارج را به دولت نمی‌دهد. در صورتی که پایه مالیاتی جدیدی ایجاد نشود، افزایش درآمد مالیاتی با هدف تامین مالی درآمد پایه همگانی، می‌تواند به افزایش بار مالیاتی بر بنگاه‌های تولید رسمی و آسیب به تولید ملی بیانجامد.

بنابراین پرداخت درآمد پایه همگانی از محل مالیات بدون اصلاح نظام مالیاتی و توسعه پایه‌های مالیاتی، مطلوب نیست.در ایران منبع مالی دیگری برای پرداخت درآمد پایه همگانی به شهروندان با حفظ سایر برنامه‌های رفاهی وجود و آن عواید ناشی از فروش نفت و گاز است. درآمدهای نفتی می‌تواند به ‌صورت مستقیم میان شهروندان نسل کنونی توزیع شود و می‌تواند به سرمایه‌های مولد و بادوام تبدیل شده و سود این سرمایه‌گذاری به همه شهروندان نسل حاضر و نسل‌های آینده پرداخت شود. البته باید توجه داشت که برای صیانت از درآمدهای نفتی برای نسل‌های آینده، ضروری است بخشی از درآمدهای نفتی سرمایه‌گذاری شود و از توزیع نقدی تمام درآمدها پرهیز شود.

همچنین باید توجه داشت که منبع اصلی تامین مالی درآمد پایه همگانی درآمدهای مالیاتی است و نمی‌توان روی درآمدهای نفتی و کمک‌های خارجی تکیه کرد.

نسخه اصلاح‌شده درآمد پایه همگانی که با هزینه کمتری حداقل درآمد را برای تمام شهروندان تضمین می‌کند، پیشنهاد پرداخت درآمد پایه همگانی در چارچوب نظام مالیات بر درآمد است. در صورتی که درآمد پایه همگانی به صورت اعتبار مالیاتی برگشت‌پذیر به همه شهروندان پرداخت شود این طرح به یک پرداخت نقدی گزینشی شباهت پیدا می‌کند و درنهایت فقط اقشار کم‌درآمد آن‌ را به صورت نقدی دریافت می‌کنند.

بیشتر مزایایی که برای پرداخت درآمد پایه همگانی بیان شده است درباره پرداخت درآمد پایه همگانی به صورت اعتبار مالیاتی نیز صدق می‌کند. علاوه‌بر این، پرداخت درآمد پایه همگانی به صورت اعتبار مالیاتی برگشت‌پذیر می‌تواند به کاهش کسری بودجه و افزایش تمکین مالیاتی کمک کند.