بسیاری معتقدند اصلاح ساختار بودجه از مسیر تامین منابع درآمدی پایدار برای بودجه عمومی، مدیریت هزینه‌ها و مصارف عمومی، اصلاح فرآیندهای تهیه، تدوین، تصویب، اجرا و نظارت بودجه و اصلاح ساختار و رویه‌های بودجه شرکت‌های دولتی می‌گذرد.

آبان ۱۳۹۸ نسخه مقدماتی «برنامه کلی اصلاحات ساختاری بودجه عمومی با رویکرد قطع وابستگی بودجه به نفت» منتشر و رئوس اصلی آن در دو بسته مطرح شد: نخست «حوزه‌های هزینه‌کرد کارآ و روابط نهادی بودجه» که شامل اصلاح ساختار بودجه‌ریزی، اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی، اصلاح سیاست‌های حمایت و نظام تامین اجتماعی و اصلاح ساختار تعهدات و بدهی‌های دولت است. دیگری نیز با عنوان «حوزه‌های درآمدزایی پایدار و ارتقای ثبات، توسعه و عدالت» ۴ موضوع اصلاح نظام مالیاتی، ساماندهی یارانه‌های انرژی، اصلاح نظام مالیه نفت و گاز و اصلاح نحوه مدیریت بر دارایی‌های دولت را در برمی‌گیرد.

ناترازی منابع و هزینه‌ها در ساختار بودجه از مشکلات قدیمی تدوین سند دخل و خرج سالانه است. بودجه ۱۴۰۰ نیز در حالی به تصویب رسید که برآوردها از کسری عظیم ۳۰۰ هزار میلیارد تومانی در سقف اول حکایت داشت. حال دولت سیزدهم بر اصلاح ساختار بودجه ۱۴۰۱ تاکید دارد.

اصلاح ساختار بودجه، نیازمند راهکار اساسی

غلامرضا مرحبا، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در گفت‌وگو با صمت با اشاره به اینکه از پیش از انقلاب نیز ساختار بودجه کشور ایراد داشته و تورم‌زا بوده است، گفت: در حال‌حاضر هم آقای رئیس‌جمهوری و هم کسانی که در مجلس حضور پیدا کردند، همه از اصلاح ساختار بودجه گفته‌اند. 

اصلاح ساختار بودجه به یک راهکار اساسی نیاز دارد و اکنون بهترین زمان است که این تغییر انجام شود. اما برای اینکه بگوییم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی چه اقداماتی برای بودجه انجام داده و بودجه ۱۴۰۱ نسبت به بودجه ۱۴۰۰ چه تغییرات اساسی داشته، باید منتظر بود تا بودجه به مجلس ارائه شود.

عضو کمیسیون اقتصادی مجلس با اشاره به اینکه اصلاح ساختار بودجه نیازمند اصلاح نظام مالیاتی، ساماندهی یارانه‌های انرژی، اصلاح نظام مالیه نفت و گاز و اصلاح نحوه مدیریت بر دارایی‌های دولت است، گفت: این‌ نکات از مواردی است که رعایت آن ضرورت دارد و عملی است. در این محورها نیاز به بازنگری‌های اساسی داریم. مجلس هم در جلسات مختلف این محورها از دولت مطالبه داشته که این بازنگری‌ها انجام شود. این اصلاحات دیر یا زود اتفاق خواهد افتاد، چراکه در صورت عملیاتی نشدن نمی‌توان ساختار بودجه کشور را اصلاح و با تورم مبارزه کرد.

مرحبا افزود: طی جلساتی که محسن رضایی به‌عنوان معاون اقتصادی رئیس‌جمهوری در دو هفته گذشته در مجلس داشتند صحبت از ارائه بسته‌هایی از سوی دولت مانند بسته‌ مدیریت انرژی و بسته‌ مسائل مالیاتی برای مدیریت این محورها مطرح شد. اما اینکه این طرح به کجا رسیده‌ و اینکه آیا در بودجه امسال اعمال خواهد شد یا نه، هنوز مشخص نیست.

این عضو کمیسیون اقتصادی مجلس اظهارکرد: شخصا انتظار تغییرات زیادی در ساختار بودجه ندارم و فکر می‌کنم ساختار بودجه‌های سنواتی ما حفظ خواهد شد.

منابع مهم‌تر از مصارف

هادی حق‌شناس، نماینده پیشین مجلس و کارشناس امور اقتصادی در گفت‌وگو با صمت اظهارکرد: اصلی‌ترین موضوعات بودجه در دو واژه منابع و مصارف نهفته است. در این بین، مهم‌تر از مصارف، ‌منابع است، چراکه همیشه دولت‌ها مشتاق هزینه‌کرد هستند. هرقدر منابع در اختیار دولت‌ها قرار گیرد، حتما جایی برای هزینه‌کرد آنها پیدا می‌کنند. اگر به هر وزارتخانه‌ یا سازمان و نهادی گفته شود، منابع وجود دارد و شما پروژه تعریف کنید، همیشه چندبرابر منابع، پروژه برای هزینه‌کرد منابع معرفی و تعریف می‌شود.

وی افزود: یکی از دلایلی که حدود ۶۰۰ تا ۷۰۰ هزار میلیارد تومان پروژه‌ نیمه‌کاره وجود دارد، همین است. پس اگر بپذیریم مصارف همیشه وجود دارند و این منابع است که محدودیت ایجاد می‌کنند، ایجاد اصلاحات در منابع بودجه در اولویت قرار دارد. این منابع در اقتصاد ایران مشخص است؛‌ مالیات، فروش نفت و فروش اموال دولتی.

مولدسازی دارایی راکد آسان نیست

حق‌شناس بیان کرد: طبق طرحی که داده شده، اموال دولت چند میلیون میلیارد تومان ارزش‌گذاری شده و اگر این‌ دارایی‌ها مولد شود، مشکل کسری بودجه حل خواهد شد. اگر واقعا مولد کردن دارایی‌های دولت به این سادگی بود، حتما دولت‌های دیگر هم چنین می‌کردند. ممکن است گفته شود دولت‌های قبل چون درآمد نفتی داشتند ضرورتی برای فروش اموال مازاد نداشتند، اما دست‌کم در ۳ سال گذشته مشکل درآمدهای نفتی داشته‌ایم اما باز هم راهکار دولت فروش اسناد خزانه یا اوراق مشارکت بود.

این کارشناس اقتصاد گفت: نکته کلیدی بودجه در سمت منابع، این است که آیا به‌طور مثال، دولت می‌تواند مالیات واقعی مصوب کند؟ براساس گزارش‌های منتشرشده از مراکز متعدد حسابرسی، حدود ۴۰ درصد معافیت‌ یا فرار مالیاتی در اقتصاد کشور وجود دارد. مسئله اول این است که چقدر بودجه ۱۴۰۱ می‌تواند مانع فرار مالیاتی شود یا معافیت مالیاتی را کاهش دهد؟ مسئله دوم نیز این است که در شرایط تحریم باید اولویت‌ها مدنظر قرار بگیرد.

اولویت‌ها مشخص شود

حق‌شناس افزود: در گام نخست باید دید در لایحه بودجه چقدر اولویت‌ اصلی کشور لحاظ شده است. مسئله بعدی نیز این است که در ۲، ۳ سال گذشته بودجه عمرانی کشور تقریبا به کمتر از ۲۰ درصد رسیده و به عبارتی بیش از ۸۰ درصد بودجه کشور مربوط به هزینه‌های جاری است. آیا دولت توانایی این را دارد که درباره هزینه‌های جاری در لایحه‌ بودجه اصلاح ساختاری انجام دهد؟‌ این‌ها نکاتی است که باید درباره لایحه بودجه که تا ۱۵ آذرماه تقدیم مجلس می‌شود در نظر بگیریم و ببینیم چه اتفاقات اساسی، هم در منابع و هم در مصارف رخ می‌دهد.

وی گفت: اینکه گفته شده بودجه شرکت‌ها بیش از ۳۰ درصد و حقوق کارمندان دولت به‌طور میانگین بیش از ۱۰ درصد افزایش پیدا کرده، بیانگر این است که حجم بودجه سال آینده نسبت به امسال حتما افزایشی است. مفهوم ساده چنین اتفاقی این است که کسری بودجه‌ای که امسال داشتیم،سال آینده هم ادامه پیدا خواهد کرد. البته همه این‌ اتفاقات در شرایطی است که بپذیریم تحریم‌ها ادامه خواهند داشت.

اصلاحات مالیاتی 

حق‌شناس درباره اصلاح نظام مالیاتی در بودجه گفت: طبیعی است در قالب یک لایحه بودجه نمی‌شود یک قانون جامع و کامل قانون مالیاتی نوشت. لایحه بودجه یک موضوع است و قانون مالیات‌ها موضوع دیگری. 

تقریبا یک دهه طول کشید تا امروز همه بدانند مالیات بر ارزش‌افزوده چیست؛ بنابراین این اصلاحات مالیاتی باید در قانون مخصوص به خود بررسی شود و نه در قانون بودجه.

ساماندهی یارانه‌های انرژی

حق‌شناس در پاسخ به این سوال که ساماندهی یارانه‌های انرژی چقدر در اصلاح ساختار بودجه تاثیر دارد، گفت: آنچه از ساماندهی یارانه‌ها برداشت می‌شود، فقط افزایش نرخ حامل‌های انرژی است. 

درحالی که در این میان باید به دنبال این بود که مثلا این اتلاف منابع در برق و پالایشگاه‌ها چگونه قابل بهینه‌سازی است؟ پالایشگاه‌های کشور به ازای یک بشکه نفتی که به آنها داده می‌شود، چند درصد فرآورده می‌دهند و این میزان در یک پالایش استاندارد، چند درصد است؟ بهره‌وری در نیروگاه‌ها و پالایشگاه‌های ما در حد استاندارد قرار دارد یا بخش بزرگ اتلاف منابع مربوط به اتلاف شبکه‌هاست؟ شما از هر شهروند ایرانی بپرسید مصرف سوخت یک ماشین ایرانی بهتر است یا خارجی، می‌گویند ایرانی. هزینه مصرف سوخت ماشین ایرانی را چه کسی باید بپردازد؟ آیا هزینه آن باید بر دوش مصرف‌کننده نهایی باشد یا تولیدکننده؟ آیا هزینه راندمان غیراستاندارد نیروگاه‌ها و پالایشگاه‌ها را مصرف‌کننده باید بپردازد؟ 

اجبار در کاهش وابستگی به نفت

حق‌شناس عنوان کرد: در شرایط تحریم، وابستگی ما به نفت و گاز به اجبار کاسته شد. سهم نفت در بودجه امسال شاید کمتر از ۱۰ درصد باشد و این در حالی است که می‌گویند منابع نفت و گاز منابع نفرین شده است. 

ما می‌توانیم این منابع را به‌عنوان یک نعمت هم ببینیم اما بستگی به این دارد که چگونه از این منابع استفاده کنیم. در واقع، اشکال از ما است، نه از منابع.

وی درباره فروش اموال مازاد دولتی برای تامین کسری بودجه، گفت: براساس برآوردهای اولیه، دارایی‌های دولت رقم‌های بزرگی تا حدود ۵ تا ۶ برابر حجم کل بودجه کشور است اما مولدسازی این اموال مازاد زمانی اتفاق می‌افتد که بخش خصوصی خالصی داشته باشیم. اینکه بخواهیم این اموال و دارایی‌ها را به شبه‌دولتی‌ها یا به اصطلاح خصولتی‌ها واگذار کنیم، مولدسازی واقعی انجام نشده است.

سخن پایانی

در مجموع ساختار بودجه کشور از پیش از انقلاب نیز مشکلاتی داشته و تورم‌زا بوده است. وابستگی به درآمدهای نفتی، تامین منابع بودجه را بی‌ثبات کرده و در شرایط تحریم بر شدت کسری بودجه دولت‌ها افزوده و عدم‌تطابق منابع با هزینه‌ّها این بی‌ثباتی را بیشتر کرده است. یکی از مهم‌ترین اصلاحاتی که ساختار بودجه به آن نیاز دارد، اصلاح نظام مالیاتی از طریق کاهش معافیت‌ها و جلوگیری از فرار مالیاتی است. راهکار دیگری که برای اصلاح ساختار بودجه مطرح می‌شود، ساماندهی یارانه‌های انرژی است که در اغلب موارد به‌عنوان افزایش نرخ حامل‌های انرژی از آن یاد می‌شود. البته، با وجود رکود اقتصادی و تورم، این روش می‌تواند منجر به افزایش نرخ کالاهای دیگر شود و به همین دلیل در آخرین اولویت‌های اصلاحی قرار می‌گیرد.