دستاورد قطعی هیات مقررات‌زدایی از بهمن ۹۴ تا شهریور ۹۹ تصویب یک مقرره، ارائه پیشنهاد برای اصلاح یک آیین‌نامه‌ اجرایی، لغو ۴ بخشنامه و لغو یک دستورالعمل بوده است. به ‌این ترتیب، هیات مقررات‌زدایی براساس مفاد ماده ۷ به‌ حوزه قوانین هیچ ورودی نداشته و تنها در سطح مقررات اصلاحاتی را پیشنهاد کرده است.

مهم‌ترین لازمه برای تحقق اراده قانون همکاری و هماهنگی نهادهای صادرکننده مجوز است که همچنان با موانع جدی مواجه بوده است. مهم‌تر اینکه برخلاف نص حکم یادشدده که هیات مقررات‌زدایی را به تسهیل و تسریع شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب‌وکار در مقررات مکلف کرده، در محیط واقعی و براساس بسیاری از قوانین در رویه‌های جاری، انجام این تکلیف برعهده و همچنین در صلاحیت و توان نهادهای تخصصی است.

به گزارش صمت در اظهارات و سخنان مکرر این روزها درباره وضعیت اقتصادی کشور و محیط کسب‌وکار، یکی از مشترکات اصلی، طرح مسئله مجوزها و ضرورت حذف موانع دست‌و پاگیر صدور مجوزها برای فعالان اقتصاد‌ است.

با وجود توجه سیاستمداران و قانون‌گذاران به این مسئله در طول یک دهه گذشته، تغییری ملموس و محسوس در شیوه مجوزدهی در کشور ایجاد نشده یا دست‌کم ادراک و احساس فعالان اقتصادی، حاکی از نبود هرگونه گشایش در فرآیند پیچیده و زمان‌بر صدور مجوزهاست. نبود شفافیت، کندی و پیچیده بودن فرآیند صدور مجوزها در دو مرحله قابل بررسی است؛

نخست در مرحله آغاز کسب‌وکار و سپس در مرحله انجام و اداره هر کسب‌وکار.

مرحله نخست برای شهروندانی مشکل‌آفرین است که به نهادهای مربوطه برای دریافت مجوزهای آغاز کسب‌وکار مراجعه می‌کنند اما مرحله دوم برای فعالان اقتصاد بالفعل مشکل ایجاد می‌کند.

راه‌اندازی کسب‌وکار در کمترین زمان ممکن

بررسی احکام قانون نشان می‌دهد هیات مقررات‌زدایی موظف است حداکثر ۳ ماه پس از ابلاغ قانون، شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب‌وکار در مقررات، بخشنامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و مانند اینها را به نحوی تسهیل و تسریع کند و هزینه‌های آن را به گونه‌ای کاهش دهد که صدور مجوز کسب‌وکار در کشور با حداقل هزینه و مراحل آن ترجیحا به صورت آنی و غیرحضوری و راه‌اندازی کسب‌وکار در کمترین زمان ممکن صورت پذیرد.

با این همه، هیات مقررات‌زدایی تاکنون موفق به انجام این تکلیف مهم نشده است. درواقع آنچه قانون‌گذار برای انجام آن بازه زمانی ۳ ماهه در‌نظر گرفته است، نیازمند الزامات و اقداماتی از سوی همه نهادهای حکومتی و خصوصی است.

مهم‌ترین لازمه برای تحقق اراده قانون‌گذار همکاری و هماهنگی نهادهای صادرکننده مجوز است که همچنان با موانع جدی مواجه است. مهم‌تر اینکه بر خلاف نص حکم یادشده که هیات مقررات‌زدایی را به تسهیل و تسریع شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب‌وکار در مقررات مکلف کرده، در محیط واقعی و براساس بسیاری از قوانین و مقررات در رویه‌های جاری، انجام این تکلیف، برعهده و همچنین در صلاحیت و توان هر نهاد تخصصی است. هیات مقررات‌زدایی تنها می‌تواند پیشنهادهایی ارائه دهد و از نهادها بخواهد که مدت‌زمان صدور یا مراحل لازم برای صدور مجوز خاصی را کاهش دهند. نهاد ذی‌صلاح برای هرگونه اقدام بعدی، دستگاه مربوط است و هیات مقررات‌زدایی درواقع تاییدکننده تصمیمات و اقداماتی است که هر مقام اداره در حوزه صلاحیت اختیاری خود درباره شرایط مراحل مجوزدهی اتخاذ می‌کند.

از سوی دیگر، هیات موظف است پیشنهادهای لازم را برای اصلاح قوانین، تهیه و به مراجع مربوطه ارائه کند. در ۳۵ مصوبه صادرشده از سوی هیات مقررات‌زدایی از آغاز فعالیت آن تا پایان شهریور ۹۹، هیات یادشده پیشنهادی ناظر بر اصلاح قوانین تهیه نکرده است. ورود هیات، محدود به مقررات بوده است. موظف کردن هیات مقررات‌زدایی به ارائه پیشنهادهای لازم برای اصلاح قوانین، قبل از هر چیز ناشی از ناآگاهی از محیط حقوقی مجوزها و سهم قوانین و مقررات در محیط کسب‌وکار بوده است.

همچنین هیات موظف است در مدت حداکثر ۳ ماه پس از ابلاغ این قانون، شرایط صدور مجوزهای کسب‌وکار را به تفکیک هر کسب‌وکار در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار منتشر کند. پس از راه‌اندازی پایگاه اطلاع‌رسانی یادشده، تغییر در شرایط صدور یا تمدید مجوزهای کسب‌وکار چنانچه در جهت تسهیل صدور و تمدید مجوزها باشد، بلافاصله به دستور رئیس هیات در پایگاه اطلاع‌رسانی یادشده اعمال می‌شود و چنانچه تغییر، شامل افزایش مدارک یا مراحل مورد نیاز و به هر نحو، مشکل کردن صدور یا تمدید باشد، شرایط جدید باید از ۶ ماه پیش از اجرا، در این پایگاه اعلام شود.

شایان ذکر است درباره درخواست مجوزهای صنفی، این ابهام به این ترتیب رفع شده که درخواست‌کننده هرگونه مجوز صنفی در سامانه ایرانیان اصناف، ابتدا باید درخواست خود را از طریق سامانه «پیشخوان مجوزها» ثبت کند و سپس از طریق گزینه تکمیل درخواست سامانه پیشخوان مجوزها برای ادامه فرآیند اقدام کند. این هماهنگی، تاکنون صرفا برای خواست مجوزهای صنفی ایجاد شده است.

مشکل کجاست؟

‌‌مهم‌ترین ایراد این فرآیند، نبود ملاک معتبر برای شناسایی برخی مراجع به‌عنوان مراجع اصلی صدور مجوزهاست؛ به‌ همین دلیل میان مراجع مورد بحث، تناسبی وجود ندارد. چنانکه قوه قضاییه، سامانه ثبت معاملات املاک و مستغلات کشور و بنیاد ملی نخبگان در زمره مراجع اصلی صدور مجوز فهرست شده‌اند.

به این ترتیب، تفکیک دقیق و روشمند مراجع اصلی و مراجع تابع صدور مجوز در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار، همچنان یک ضرورت است. بنابر قانون، دستاوردهای هیات مقررات‌زدایی باید در پایگاه‌های اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار منعکس شود و برای همگان قابل دسترس و استفاده باشد. درواقع بستر قانونی همه مجوزهای کشور، این پایگاه است و کار ویژه اصلی هیات، انعکاس شفاف مدارک و مراحل مورد نیاز هر مجوز برای فعالان اقتصاد‌ در این پایگاه است.

دوره نخست فعالیت هیات مقررات‌زدایی به اصلاح عناوین مجوزهای برخی وزارتخانه‌ها و نهادها اختصاص داده شد.

 در این نشست‌ها، برمبنای جلسات کارشناسی با هر یک از نهادها و همچنین جلسات کمیته تخصصی هیات مقررات‌زدایی، عناوین مجوزها با رویکرد کاهش تعداد مجوزهای هر نهاد مورد بررسی قرار گرفت و تعداد مجوزهای نهایی هر نهاد به موجب تبصره ۳ ماده ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به تصویب هیات رسید.

بدیهی است که صرف حذف یک مجوز و ادغام آن در مجوز دیگر، ازوما منجر به حذف مراحل، کاهش هزینه‌ها و کاستن از مدت‌زمان صدور مجوزها نخواهد شد. به ‌عبارت دیگر، این اصلاح عبارتی، بر فرآیند صدور و اخذ مجوز تاثیرگذار نخواهد بود و چه بسا رویه‌ها و مقررات جدیدی که به دنبال این ادعام در نهاد مجوزدهنده برقرار شود، سردرگمی‌ها و معطلی‌های درخواست‌کنندگان را افزایش دهد.

اما فراتر از رویکرد کمی به مجوزها، که نبود اثربخشی و کارآمدی آن تا حد زیادی آشکار شده است، هیات مقررات‌زدایی از نشست دهم، ایفای کار ویژه‌ای را در دستور کار خود قرار داد که لازمه ساماندهی نظام مجوزهاست. بی‌تردید، انجام بسیاری از اصلاحات در نظام مجوزها، نیازمند اقدامات مشترک نهادهای متعددی است که چه بسا وابسته به قوای مختلف حکومتی باشند. اما آنچه مهم است، وجود و عملکرد موثر نهاد ستادی و هماهنگ‌کننده است.

با این حال، لغو اثر ۴ بخشنامه وزارت صنعت، معدن و تجارت موثرترین اقدام هیات مقررات‌زدایی از بدو تاسیس بوده است.

این سوال مطرح است که چرا این اقدام با واکنش وزارت صنعت، معدن و تجارت مواجه نشده است‌ درحالی‌که هرگونه اقدام هیات مقررات‌زدایی درباره حتی یکی از مجوزهای مهم هر یک از نهادها، با واکنش فوری و شدید آنها مواجه شده است. به‌ دلیل نبود دسترسی به ۴ بخشنامه مورد بحث و نبود هرگونه منبعی درباره توضیح آنچه رخ داده، اظهارنظر درباره سوال مطرح شده میسر نیست.

ناهماهنگی نهادها

در طول سال‌های گذشته یکی از نقاط ضعف اصلی دولت، ناهماهنگی‌ها و انسجام لازم نهادی برای پیشبرد امور و انجام اصلاحات لازم بوده است. نمونه آشکار یکی از ناهماهنگی‌ها که سال‌هاست گریبانگیر بخش تجارت خارجی ایران است، اختلاف دیرپا و البته پیچیده و چندوجهی میان نهادهای مختلف، به‌ویژه وزارت امور اقتصادی و دارایی با وزارت صنعت، معدن و تجارت درباره مسئولیت سامانه‌های تجارت خارجی است. درباره نهادهای مسئول سامانه‌های تجارت خارجی، قوانین متعددی به تصویب رسیده اما این قوانین نیز نه‌تنها قادر به حل‌وفصل اختلاف و برقراری هماهنگی نهادی میان نهاد‌های مسئول نبوده‌اند بلکه به پیچیدگی‌های این معضل افزوده‌اند.

در شرایط نبود نهاد ستادی و هماهنگ‌کننده در دولت، هیات مقررات‌زدایی نیز به ریاست وزیر اقتصاد تلاش کرده این نقش را ایفا کند؛ نقشی که اصولا باید توسط هیات‌وزیران یا سازمان برنامه زیر نظر رئیس‌جمهوری، ایفا می‌شده است. از این رو، یکی از نقدهای جدی به اقدامات هیات مقررات‌زدایی، ورود آن به حوزه‌هایی بوده که از اساس در زمره اختیارات عالی‌ترین مقام اجرایی هیات وزیران است.

چه باید کرد؟

همه دستاوردهای هیات مقررات‌زدایی باید در راستای تسهیل صدور و تمدید مجوزها، در پایگاه اطلاع‌رسانی مربوط منعکس شود. این در حالی است که پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزها همچنان دارای ایرادات و نواقص گوناگونی است و مهم‌تر از آن، هنوز نتوانسته برای فعالان اقتصاد‌ به مرجع اصلی اطلاع‌رسانی درباره انواع مجوزها و مدارک، مراحل و هزینه آنها تبدیل شود. دستاورد قطعی هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار در حوزه مقررات، از ابتدای فعالیت در بهمن ۹۴ تا پایان شهریور ۹۹، تصویب یک مقرره، ارائه پیشنهاد برای اصلاح یک آیین‌نامه اجرایی، لغو ۴ بخشنامه و لغو یک دستورالعمل بوده است. هیات مقررات‌زدایی به حوزه قوانین هیچ ورودی نداشته و صرفا در سطح مقررات، اصلاحاتی را پیشنهاد کرده است.

بی‌تردید فعالیت هیات مقررات‌زدایی در فقدان هرگونه تلاش نهادهای هماهنگ‌کننده و ستادی دولت مفید بوده اما اثربخش نبوده است. گرچه در احکام قانونی مربوط، به لازم‌الاجرا بودن مصوبات هیات مقررات‌زدایی درباره برخی از مقررات برای همه مراجع صدور مجوزها تصریح شده اما در عمل اجرای مصوبات هیات با موانع و مقاومت‌های زیادی مواجه شده است.

سر آخر اینکه باوجود مفاد مندرج در ماده ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، به ‌نظر می‌رسد وظیفه تسهیل و تسریع شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب‌وکار در مقررات، تکلیفی نامتناسب با جایگاه قانونی برای هیات مقررات‌زدایی است. به‌ همین دلیل پس از گذشت سال‌های متمادی از تصویب ماده ۷ قانون یادشده و از دست رفتن فرصت‌های بی‌شمار، سرانجام هیات‌وزیران به مسئله مجوزها ورود کرده و تصویبنامه‌را در تاریخ ۲۷ مهر ۹۹ درباره یکپارچگی و انسجام نظام صدور مجوزها در کشور به تصویب رسانده است.

این تصویبنامه، بخشی از یک مصوبه یک نهاد تازه‌تاسیس با عنوان کارگروه رفع موانع جهش تولید است که به ریاست معاون اول رئیس‌جمهوری و اعضایی از نهادهای حکومتی تشکیل شده است. با توجه به تجربه حاصل در سال‌های گذشته، پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس این است که هیات مقررات‌زدایی در گام نخست کاملا بر سروسامان دادن به پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار تمرکز کند و کارویژه هماهنگی نهادهای اجرایی را به هیات‌وزیران بسپارد. از سوی دیگر مادامی ‌که هدف اصلی پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار، یعنی شفاف کردن شرایط صدور مجوز همه کسب‌وکارها محقق نشده، هیات مقررات‌زدایی و وزارت اقتصاد، به تشکیل درگاه صدور مجوزهای کسب‌وکار ورود نکند چراکه از وظیفه و کارکرد اصلی خود نیز بازمی‌ماند.

سخن پایانی

با وجود تمام موارد یادشده باید تاکید کرد برمبنای ماده ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن، وزارت اقتصاد صرفا موظف به شفاف و آسان‌سازی شرایط صدور مجوزهای کسب‌وکار در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار است و تکلیفی برای ایجاد سامانه صدور مجوزها ندارد. طبعا مجلس می‌تواند ضمن مطالبه اجرای حکم قانون درباره مجوزها، وزارت اقتصاد را برای اجرای کامل و موثر اصل تکلیفش درباره مجوزها تشویق و دلالت کند.