سونامی ورشکستگی دور از انتظار نیست
چند سالی است صندوقهای بازنشستگی تامین اجتماعی با چالش‌های متعددی مواجه شده‌اند که بر عملکرد آنها بسیار تاثیرگذار بوده است.
یکی از این چالش‌ها ناترازی میان منابع و مصارف این صندوق‌ها بوده و دیگری اینکه این صندوق‌ها فاقد یک نهاد ناظر متخصص و تنظیم‌گر هستند، به همین دلیل با مشکلات فراوانی دست‌وپنجه نرم می‌کنند. ورشکستگی صندوقهای بازنشستگی، مسئله‌ای است که طی روزهای گذشته، عده زیادی از مقامات و کارشناسان این حوزه به آن اشاره کرده و نسبت به آن واکنش نشان دادند. صمت در این گزارش به‌مناسبت روز بهزیستی و تامین اجتماعی به بررسی مشکلات صندوقهای بازنشستگی پرداخته است.
تاریخچه صندوق بازنشستگی کشوری
صندوق بازنشستگی کشوری از سازمان‌های باسابقه کشور از زمان نوسازی دستگاه بروکراسی دولت در سده اخیر محسوب می‌شود. هسته نخستین تشکیل صندوق بازنشستگی کشوری بیش از یکصد سال قبل شکل گرفت و آرام‌آرام به نهادی تعیین‌کننده در نظام دیوان‌سالاری کشور تبدیل شد. نخستین اقدامی که می‌توان آن را زمینه‌ساز و آغازگر شکل‌گیری صندوق بازنشستگی کشوری دانست، به سال ۱۲۸۷ و تصویب «قانون وظایف» در مجلس اول مشروطه برمی‌گردد. براساس این قانون، کارمندان دولت مشمول «پرداخت حقوق بازنشستگی و وظیفه» شدند. نظام بازنشستگی کارمندان دولت طی ۱۴ سال پس از آن تاریخ براساس قانون وظایف ساماندهی و اجرا می‌شد، اما در آذر ۱۳۰۱ «قانون استخدامی» به تصویب رسید که با اجرای فصل ۴-۵ این قانون، دایره‌ای با عنوان «دایره تقاعد» در وزارت مالیه وقت تشکیل و مامور اجرای وظایف مربوط به بازنشستگی کارکنان دولت شد. این دایره ابتدا بخشی از اداره‌کل حسابداری وزارت مالیه بود، اما بعدها زیر نظر اداره کارگزینی آن وزارتخانه قرار گرفت. در قانون استخدامی (مصوب ۱۳۰۱) سن بازنشستگی اجباری ۷۰ سال تعیین شده بود و منابع لازم از محل «۵ درصد مقرری ماهانه کارکنان دولت به‌علاوه مقرری ماه اول ورود به خدمت و همچنین، مبلغ ماه اول اضافه مقرری‌های بعدی» تامین می‌شد. نقطه عطف بعدی در مسیر شکل‌گیری نظام بازنشستگی کارکنان دولت، در سال ۱۳۱۳ رقم خورد. در این سال با تصویب «قانون دانشگاه» دایره تقاعد به اداره و پس از مدتی به «اداره‌کل بازنشستگی» تغییر نام داد.
یکی از مهم‌ترین مقاطع شکل‌گیری نظام بازنشستگی در ایران به تصویب قانون استخدام کشوری در ۳۱ خرداد ۱۳۴۵ بازمی‌گردد. به‌موجب ماده ۷۰ این قانون، اداره‌کل بازنشستگی با کلیه دارایی و موجودی صندوق بازنشستگی و اسناد و اوراق و بودجه و تعهدات خود از وزارت دارایی منتزع و تابع سازمان امور اداری و استخدامی کشور شد و براساس اصلاحیه نخست این ماده از سال ۱۳۵۴ صندوق بازنشستگی کشوری به‌صورت موسسه‌ای مستقل وابسته به سازمان امور اداری و استخدامی کشور تشکیل شد. با ادغام سازمان‌های امور اداری و استخدامی کشور و برنامه‌وبودجه در سال ۱۳۷۸ و تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، صندوق بازنشستگی کشوری نیز یکی از موسسات تابعه این سازمان شد. با تصویب قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در سال ۱۳۸۳، صندوق بازنشستگی کشوری از سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی کشور منتزع و تابع وزارت رفاه وتامین اجتماعی شد و توسط صندوق بازنشستگی کشوری اداره می‌شود. با ادغام وزارتخانه‌های «تعاون»، «کار و امور اجتماعی» و «رفاه و تامین اجتماعی» در سال ۱۳۹۰ و تشکیل وزارتخانه «تعاون، کار و رفاه اجتماعی»، صندوق بازنشستگی کشوری هم بهعنوان نهادی تابع وزارتخانه جدید تعریف شد.
ستون فقرات صندوقهای بازنشستگی شکسته است
علیرضا امیرپور، کارشناس حوزه رفاه اجتماعی درباره عملکرد صندوقهای بازنشستگی به صمت گفت: حدود ۱۸ صندوق بازنشستگی در کشور وجود دارد که غیر از دو صندوق، بقیه در آستانه ورشکستگی هستند. این ورشکستگی به‌معنای این است که شکاف منابع و مصارف وجود دارد. یعنی مصارف و هزینه‌های صندوق‌ها بیشتر از منابع ورودی آنها است؛ بنابراین سونامی ورشکستگی صندوقهای بازنشستگی دور از انتظار نیست.
وی افزود: صندوق سازمان تامین اجتماعی که بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور است و بیش از ۴۵ میلیون نفر از جمعیت اصلی و تبعی کشور را شامل می‌شود، هنوز به ورشکستگی نرسیده، اما زنگ خطر ورشکستگی این صندوق به صدا در آمده است.
امیرپور با اشاره به اینکه درحال‌حاضر دولت، هزینه صندوق‌هایی که با مشکل ورشکستگی مواجهند را پرداخت می‌کند، گفت: هر سال، اعتبار قابل‌توجهی با هدف تامین مالی صندوقهای بازنشستگی در بودجه‌های سنواتی مطرح و تصویب می‌شود. وی با اشاره به سازکار ایجاد و حفظ این صندوق‌ها گفت: صندوقهای بازنشستگی موظف به تامین منابع برای هزینه‌کرد در مصارف هستند، اما به‌دنبال بروز بسیاری از مشکلات و ضعف مدیریت طی سال‌های گذشته این اتفاق نیفتاده و صندوقهای بازنشستگی نتوانستند موفق عمل کنند.
این کارشناس حوزه رفاه اجتماعی، تعداد بالای بازنشستگان نسبت به تعداد بیمهپردازان را عامل ایجاد بحران در صندوقهای بازنشستگی دانست و گفت: در سال‌های ابتدایی انقلاب، نسبت تعداد بیمهپردازان به تعداد بازنشستگان ۲۰ به یک بوده است؛ یعنی ۲۰ نفر بیمه شده بودند و حق بیمه پرداخت می‌کردند و یک نفر بازنشسته بود و مستمری دریافت می‌کرد، اما این نسبت، طبق آخرین آمار به ۲.۸رسیده است؛ یعنی ۲.۸ نفر حق‌بیمه پرداخت می‌کنند و یک نفر بازنشسته و مستمری‌بگیر است.
حق‌بیمه، خون در رگ صندوق بازنشستگی
امیرپور با اشاره به اهمیت نیروی جوان در رونق صندوقهای بازنشستگی گفت: نیروی جوان و شاغل به‌مثابه خونی است که وارد رگ‌های صندوق بازنشستگی می‌شود و حیات و نشاط ایجاد می‌کند، چراکه می‌تواند بهعنوان منبع ورودی صندوقهای بازنشستگی عمل و حق‌بیمه پرداخت کند.
وی افزود: وقتی جمعیت رو به سالمندی می‌رود و از چرخه اشتغال خارج می‌شود، میزان ورودی و منابع صندوق بازنشستگی کم و در ادامه تعداد مستمری‌بگیران و دریافت‌کنندگان حق بازنشستگی بیشتر می‌شود و این مسئله رفته‌رفته به چالش در حوزه صندوقهای بازنشستگی تبدیل خواهد شد.
مداخلات تکلیفی باید کاهش یابد
امیرپور در ارائه راهکارهایی برای عبور از بحران کنونی بر اهمیت انجام اصلاحات ساختاری تاکید کرد و گفت: ستون فقرات صندوقهای بازنشستگی شکسته است. این صندوق‌ها برای ادامه حیات نیازمند برنامه فوری و کارآمد هستند؛ بنابراین باید اجرای اصلاحات ساختاری و پارامتریک در دستور کار دولت قرار گیرد. همچنین برای رفع ضعف مدیریت باید اداره صندوقهای بازنشستگی برپایه نظام حکمرانی جدید برنامه‌ریزی شود. وی تصریح کرد: ایجاد شفافیت، حاکمیت قانون و پاسخگویی یک نهاد تنظیم‌گر حوزه بیمه از موارد موردنیاز برای صندوقهای بازنشستگی به‌شمار می‌آیند، این در حالی است که به‌نظر می‌رسد در کشور نهاد تنظیم‌گر حوزه بیمه و بازنشستگی وجود ندارد. این کارشناس حوزه رفاه اجتماعی، صندوقهای بازنشستگی را «صندوقهای مشاع حق‌الناس بین‌النسلی» نام نهاد و گفت: منظور از «بین‌النسلی» این است که یک نسل حق‌بیمه می‌دهد و نسل آینده از خدمات و مزایای آن استفاده می‌کند. یعنی تمام کسانی که حق بیمه پرداخت می‌کنند، در این صندوق‌ها سهم دارند و صاحب حق هستند و باید اعمال حاکمیت کنند.
اعمال سه جانبه‌گرایی واقعی در صندوق‌ها
امیرپور با اشاره به اینکه دولت باید سه‌جانبه‌گرایی واقعی را در صندوقهای بازنشستگی اعمال کند، گفت: بیمه‌شده، کارفرما و دولت می‌توانند با سه‌جانبه‌گرایی واقعی در صندوقهای بازنشستگی اعمال حاکمیت کنند، اما متاسفانه معمولا نقش دولت در این مسئله بسیار قوی‌تر است و دو طرف بیمه شده و کارفرما در صندوقهای بازنشستگی نقش بایسته و شایسته خود را ندارند.
کاهش مداخلات تکلیفی
وی با اعتقاد به اینکه مداخلات تکلیفی در حوزه صندوقهای بازنشستگی باید کاهش یابد، ادامه داد: در سال‌های گذشته مداخلات تکلیفی مانند اعطای حق بیمه‌های رانتی و یارانه‌ای به بعضی از مشاغل باعث شد افرادی به ناحق بر سر سفره صندوقهای بازنشستگی به‌ویژه صندوق تامین اجتماعی بنشینند و از مزایای رانتی آن استفاده کنند، در حالی که صاحب حق نبودند.
این کارشناس رفاه اجتماعی افزود: مثلا براساس قانون مصوب مجلس شورای اسلامی، معافیت‌های بیمه‌ای شامل حال برخی از مشاغل شده بود و شاغلان آن حق بیمه کمتری پرداخت می‌کردند. در برخی از مشاغل مقدار حق بیمه پرداختی کمتر از حق بیمه عرف بود و برخی برای بهره از این مزیت و پرداخت حق بیمه کمتر، وارد این مشاغل می‌شدند.
نقش حیاتی مدیران حرفه‌ای حوزه اقتصاد
امیرپور با اشاره به نقش هلدینگ‌ها و شرکت‌های تابعه صندوق بازنشستگی کشوری اعم از پتروشیمی، فولاد، خودروسازی و... در عملکرد صندوق‌ها گفت: تاکنون این شرکت‌ها تاثیرگذاری مثبتی در عملکرد صندوقهای بازنشستگی نداشته‌اند، چراکه فقط ۵ درصد هزینه‌های صندوق را تامین می‌کنند و ۹۵ درصد باقیمانده را دولت پرداخت می‌کند.
وی با ابراز تاسف از بازدهی ناچیز و تاثیرگذاری اندک این شرکت‌ها بر صندوق گفت: میزان سودآوری شرکت‌های وابسته به صندوقهای بازنشستگی حتی کمتر از سودآوری سپرده‌گذاری در نظام بانکی است. اگر تمام شرکت‌های اقتصادی را بفروشند و تبدیل به پول نقد کنند و آن را بهعنوان سپرده بانکی در بانک‌ها سرمایه‌گذاری کنند، سود آن بیشتر از پرداختی این هلدینگ‌ها به صندوق بازنشستگی بهعنوان سود می‌شود.
این کارشناس رفاه اجتماعی بهره‌گیری از مدیران حرفه‌ای در حوزه اقتصاد را امری بسیار حیاتی دانست و گفت: مدیران باید بدون وابستگی رانتی و سیاسی بتوانند پاسخگوی مطالبات شرکای اجتماعی صندوق بازنشستگی به‌ویژه بیمه‌شدگان و بازنشستگان باشند.
الگوی محاسبات بیمه‌ای باید تغییر کند
کامبیز لعل، کارشناس صنعت بیمه درباره عملکرد صندوقهای بازنشستگی به صمت گفت: در این سال‌ها، صندوقهای بازنشستگی دچار مشکلات اجرایی در تحقق اهداف شده‌اند. علت این مسئله آن است که خلط مبحثی ذیل موضوعات رفاهی و اجتماعی ایجاد شده است.
وی با اشاره به نبود یک سند یا یک نظام‌نامه رفاهی در سازکار تامین اجتماعی گفت: برای ساماندهی حمایت‌های رفاهی و اجتماعی نیازمند سند و نظام‌نامه مشخص هستیم، در صورتی که برای اعمال هرگونه حمایت به استفاده از ساختار سازمان تامین اجتماعی و بیمه‌ها متوسل شده‌ایم؛ بنابراین فشارهای غیرقابل جبرانی به منابع صندوق‌ها وارد شده و این صندوق‌ها از اصول و سازکار بیمه‌ای خود خارج شده‌اند.
این کارشناس صنعت بیمه با اشاره به خطر ورشکستگی صندوقهای بازنشستگی گفت: تقریبا جز صندوق تامین اجتماعی و صندوق روستاییان، سایر صندوقهای بازنشستگی که در کشور براساس محاسبات بیمه‌ای فعالیت می‌کنند، صندوقهای ورشکسته یا رو به ورشکستگی قلمداد می‌شوند.
اشتغال، مبنای ارائه خدمات بیمه‌ای
لعل علت اصلی ورشکستگی صندوقهای بازنشستگی را عدم رعایت اصول بیمه‌های تامین اجتماعی دانست و گفت: بسیاری از اقدامات حمایتی این صندوق‌ها، حمایت‌های بیمه‌ای نیست و بیشتر در قالب حمایت‌های رفاهی و اجتماعی قرار می‌گیرد.
وی افزود: مشکلات دیگری نیز وجود دارد که ناشی از بیماری‌های اقتصاد به‌ویژه تورم‌های سنگین و بلندمدت و همچنین وضعیت بیکاری و اشتغال در کشور است.
این کارشناس صنعت بیمه با اشاره به اینکه نظامات بیمه‌ای برمبنای اشتغال عمل می‌کنند و آن چیزی که مبنای ارائه خدمات بیمه‌ای محسوب می‌شود شغل است، گفت: در نظام اقتصادی هر قدر ایجاد اشتغال رسمی و دائم کمتر باشد، درآمدهای بیمه‌ای صندوق‌ها با محدودیت و نقصان مواجه می‌شود.
ضرورت بروزسانی الگوی محاسبات بیمه‌ای
لعل با اشاره به تاثیر ویژگی‌های جمعیتی بر عملکرد صندوق‌ها گفت: الگوی محاسبات بیمه‌ای سازمان تامین اجتماعی مربوط به دهه ۵۰ شمسی است، در حالی که طی این سال‌ها کیفیت جمعیت، سبک زندگی و امید به زندگی کاملا متفاوت شده است.
وی گفت: افزایش امید به زندگی باتوجه به سن بازنشستگی، منجر به افزایش سقف مستمری‌های بازنشستگی شده و برای کاهش مشکلات تامین منابع باید الگوی محاسبات بیمه‌ای تغییر کند.
سخن پایانی
تعداد بازنشستگان کشور در پایان سال ۱۳۹۹، بیش از یک میلیون و ۵۰۰ هزار نفر برآورد شده که بسیاری از آنها از عملکرد صندوق بازنشستگی گلایه دارند، اما صندوقهای بازنشستگی نیز چالش‌های خاص خود را دارند و همواره در آستانه ورشکستگی هستند. از سوی دیگر باوجود پیشنهادات کارشناسان حوزه بیمه و رفاه اجتماعی هنوز بهبود قابل‌توجهی در وضعیت صندوقهای بازنشستگی ایجاد نشده است؛ بنابراین کارشناسان بر انجام اصلاحات و بازنگری اساسی در سازکار صندوقهای بازنشستگی تاکید دارند که باید برای تحقق آن تدابیر بنیادین اندیشیده شود. اصلاح سن بازنشستگی و مدیریت درست منابع از الزاماتی که باید در این مسیر موردتوجه قرار گیرد.
