ریسکهای پنهان بودجه ۱۴۰۵
کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی و افزایش تمرکز بر منابع داخلی و بهویژه بخش غیرنفتی اقتصاد، از جمله اهداف کلیدی دولتّها در یکی دو دهه اخیر است. در بودجه سال ۱۴۰۵ نیز تاکید بر آن است که بودجه عمومی کشور نباید بیشازپیش بر فروش نفت تکیه کند و منابع درآمدی باید از مسیرهای دیگر، مثل مالیاتها و تقویت تولید و تجارت غیرنفتی تامین شود. در این راستا، یکی از اهداف کلان بودجه ۱۴۰۵، تقویت بخش غیرنفتی اقتصاد و کاهش کسری بودجه از طریق درآمدهای مالیاتی و درآمدهای حاصل از تجارت غیرنفتی است. بر همین اساس بهطور مشخص در لایحه بودجه و بخشنامههای مرتبط، تراز اقتصادی غیرنفتی ـ از جمله صادرات و تراز پرداختها ـ بهعنوان یکی از شاخصهای مهم عملکرد در سال پیشرو موردتوجه قرار گرفته است. با اینهمه فعالان تجاری و کارشناسان در بررسی احکام تجاری ایران در سال پیشرو از ریسکهای پنهانی سخن میگویند که میتواند تحقق اهداف تجاری بودجه ۱۴۰۵ را با چالشهای جدی مواجه کند. صمت در این گزارش ضمن بررسی میزان تحقق اهداف تجاری ۱۴۰۴ به اهداف سال پیشرو و موانع و راهکارهای تحقق این اهداف پرداخته است.
اهداف تجاری ۱۴۰۴ محقق نشد
در بررسی میزان تحقق اهداف تجاری و اقتصادی ایران در بودجه سال ۱۴۰۴ میتوان گفت، بخش بزرگی از اهداف پیشبینیشده با چالشهای قابلتوجهی روبهرو بوده و تحقق کامل آنها تا حد زیادی ناموفق بوده است. باوجود اینکه برخی آمار حکایت از تلاشها در راستای رشد صادرات و تجارت خارجی دارد، دادهها نشان میدهد این تلاشها در سطح کلان نتوانستهاند اهداف بزرگتر برنامههای توسعهای و هدفگذاریهای بودجهای را بهطورکامل برآورده کنند.
یکی از شاخصهای مهم عملکرد تجاری، حجم و ارزش تجارت خارجی است؛ براساس آمار رسمی گمرک ایران، فعالیتهای تجاری ایران در بازه ابتدایی سال نسبت به سال قبل کمرونقتر بوده است.
علاوه بر این، گزارشهای اقتصادی رسمی و تحلیلهای مجلس شورای اسلامی و مراکز پژوهشی نیز نشان میدهند، رشد اقتصادی کل کشور در سال ۱۴۰۳ و نیمه نخست ۱۴۰۴ بسیار پایینتر از اهداف بلندپروازانه برنامههای توسعه بوده است، بهطوریکه رشد اقتصادی واقعی در سال ۱۴۰۳ حدود ۳.۱ درصد بوده و در نیمه نخست ۱۴۰۴ حتی به منفی ۰.۳درصد رسیده است. این معضل بهویژه در بخشهای غیرنفتی میتواند بهطورغیرمستقیم بر تحقق اهداف تجاری و افزایش صادرات تاثیرگذار باشد، زیرا کاهش فعالیتهای اقتصادی و ضعف تولید داخلی، قدرت صادراتمحور کشور را نیز تضعیف میکند.
در مجموع بسیاری از کارشناسان معتقدند، اهداف تجاری پیشبینیشده در بودجه ۱۴۰۴، چه به لحاظ افزایش پایدار صادرات غیرنفتی و چه در زمینه بهبود تراز تجاری و تقویت سهم تجارت خارجی در رشد اقتصادی، تنها تا حدودی تحقق یافتهاند.
تدوین بودجه ۱۴۰۵ با تمرکز بر اقتصاد ۱۴۰۴
سخنگوی ستاد بودجه سازمان برنامه و بودجه با تاکید بر اینکه لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ در یکی از دشوارترین شرایط اقتصادی کشور تدوین شده است، گفت: این بودجه با محوریت حفظ ثبات، کنترل هزینههای اجتنابناپذیر، حمایت از معیشت حقوقبگیران، جلوگیری از تعمیق رکود و کاهش سرمایهگذاری بخش خصوصی تنظیم و تلاش شده است ضمن پرهیز از اتکای ناپایدار، امکان اجرای واقعی آن فراهم باشد.
مژگان خانلو در تشریح اهداف بودجه ۱۴۰۴ و بودجه سال آینده اضافه کرد: سال ۱۴۰۴ بودجهای معادل ۴۹۵۶ همت داشتیم که در ۱۲ماهه، حدود ۴۱۳۰ همت آن باید بهصورت دوازدهم محقق میشد. نگاهی به میزان تحقق ۱۰ماهه بودجه (حدود ۲۹۴۶ همت) بهمعنای تحقق درآمد ۷۱ درصدی است. بیشترین تحقق مربوط به درآمدهای عمومی و مالیاتی بوده و عدمتحقق اغلب در بخش درآمدهای نفتی رخ داده است.
سخنگوی ستاد بودجه سازمان برنامه و بودجه با بیان اینکه در ابتدای سال ۱۴۰۴، ۲ اتفاق مهم رخ داد که یکی تصویب ماده ۱۸۲ آییننامه داخلی مجلس مبنی بر تکمرحلهای شدن بودجه بود، یادآور شد: پس از این مصوبه، دولت مکلف شد لایحه را اول دیماه تقدیم کند. همزمان، قانون الزامات احکام موردنیاز قوانین بودجه سنواتی نیز تصویب شد، در کنار این تغییرات تقنینی، شرایط اقتصادی کلان نیز بسیار موثر بود؛ رشد اقتصادی منفی، که در تابستان ۱۴۰۴ به منفی ۴ درصد رسید، کاهش مصرف، افت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص بهویژه در بخش خصوصی و کاهش مصرف نهایی دولت، ببودجه سال ۱۴۰۵، همگی در چنین فضایی تنظیم شد.
وی معتقد است: در چنین شرایطی، دولت نمیتواند فقط به وظایف حداقلی خود در حوزه دفاع، امنیت، سلامت و آموزش اکتفا کند. وقتی تشکیل سرمایه ثابت و سرمایهگذاری بخش خصوصی کاهش مییابد و تورم بالاست، دولت ناچار است نقش فعالتری ایفا کند تا شرایط منفی تشدید نشود. با این رویکرد، دولت با هدف برقراری ثبات و کنترل فعالیتهای خود، وارد تنظیم بودجه ۱۴۰۵ شد؛ آن هم در چارچوب قانون الزامات که در آذرماه تصویب و اوایل دیماه به تایید شورای نگهبان رسید.
بهگفته خانلو، قانون الزامات در ماده یک، دولت را مکلف کرد تنها احکام مشخصی را در بودجه بیاورد. بهعنوان نمونه، در جزء یک ماده یک ، دولت مکلف شد نظام معافیت مالیاتی را مشخص کند. بر این اساس، معافیت مالیاتی حقوق تا سقف ۴۰ میلیون تومان در ماه تعیین شد (معادل ۴۸۰ میلیون تومان در سال). پس از آن، پلکانهای مالیاتی تعریف شد؛ بهگونهای که با افزایش حقوق، نرخ مالیات نیز بهصورت تدریجی افزایش یابد.
وی اظهار کرد: در بودجه ۱۴۰۵، درآمد نفتی حدود ۲۶۰ همت و استقراض حدود ۵۹۰ همت پیشبینی شده که با اذن مقام معظم رهبری برای جبران کسری بودجه در نظر گرفته شده است. این اجازه برای نخستینبار پیشاپیش در لایحه بودجه لحاظ شد تا از ابتدای سال، امکان تزریق نقدینگی به پروژههای عمرانی فراهم شود.
وی توضیح داد: در بخش هدفمندی یارانهها، منابع حدود هزار و ۲۶۷ همت پیشبینی شده است. پرداخت یارانه نقدی حفظ شده و در بخش کالابرگ، پرداخت به حدود ۸۳ میلیون نفر، حداقل ۱۲نوبت یک میلیون تومانی پیشبینی شده است. هزینه خرید تضمینی گندم نیز حدود ۲۹۸ همت برآورد شده که با تغییر نرخ ارز و قیمتگذاری جدید، احتمال افزایش آن وجود دارد.
سیاستهای متعارض با بخش مولد اقتصاد
مرکز پژوهشهای اتاق ایران در گزارشی با موضوع بودجه ۱۴۰۵ ضمن تشریح پیشنهادهای بخش خصوصی تاکید میکند، سیاستهای مالیاتی، ارزی و گمرکی، در تعارض با بخش مولد اقتصاد است.
این گزارش به تشریح و تحلیل لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، تغییرات جداول کلان، کلیات و سیاستهای حاکم بر آن پرداخته است. براساس اصلاح ماده (۱۸۲) آییننامه داخلی مجلس در سال ۱۴۰۴ درباره نحوه بررسی لایحه بودجه، روند بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ از حالت دو مرحلهای به تک مرحلهای تغییر یافته است. بر این اساس، دولت مکلف شده است لایحه بودجه را بهصورت یکجا و در یک مرحله، بدون احکام و تبصرههای بودجهای و تنها شامل جداول و ارقام ارائه دهد.
بودجه کل در لایحه از ۱۱.۲۷۹ همت در سال ۱۴۰۴ به ۱۴.۴۴۱ همت افزایش یافته که بهمعنای رشد ۲۸ درصدی است. ساختار جداول بودجه مندرج در این لایحه نشان میدهد که بودجه عمومی دولت با سهم ۴۱.۲ درصدی از بودجه کل کشور رشدی حدود ۱۱درصد و منابع عمومی با سهم ۸۷.۷ درصدی از بودجه عمومی رشد ۵ درصد داشته و به ۵.۲۲۰ همت رسیده است. درآمدهای اختصاصی دولت نیز رشدی بالغ بر ۷۱ درصد را نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۴ تجربه کرده است.
بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد، سیاستهای مالیاتی، ارزی و گمرکی، مدیریت بدهی دولت و شیوه مواجهه دولت با بخش حقیقی در تعارض با بخش مولد اقتصاد است. سیاستهای مالیاتی حاکم بر لایحه نشان از رشد ۴۶ درصدی مالیات بر شرکتها دارد که باتوجه به رکود اقتصادی میتواند منجر به فشار مضاعف بر شرکتها شود.
همچنین توزیع معافیتهای مالیاتی در میان شرکتها ناهمگن است و در واقع شرکتها بار مالیاتی متناظر با وزن اقتصادی خود را نمیپردازند که این امر فشار مضاعفی را بر بخش شفاف و شناسنامهدار اقتصاد وارد میآورد.
در حوزه سیاستهای ارزی و گمرکی، نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی کالاها با رشد ۳۷ درصدی معادل هر یورو ۱۰۳هزار تومان در نظر گرفته شده است. از سوی دیگر، دولت در روزهای اخیر با حذف ارز ترجیحی و انتقال یارانه واردات کالاهای اساسی به مصرفکننده نهایی، گامی جدید در مسیر تک نرخی شدن ارز برداشته است.
افزایش نرخ ارز در شرایطی که تولیدات داخلی بهشدت به واردات کالاهای سرمایهای، تجهیزات، ماشینآلات و کالاهای واسطهای وابسته هستند، بهمعنای افزایش در هزینههای تولید بنگاهها است.
این درحالی است که درآمد حقوق گمرکی برآوردی از کالاها افزایش ۳۴ درصدی را نشان میدهد. بهطوردقیقتر، حقوق گمرکی کالا در این لایحه با برآورد واردات ۶۰ میلیارد دلاری پیشبینی شده است که نسبت به سال ۱۴۰۴ رشدی ندارد. بنابراین، بهنظر میرسد این افزایش بهطورعمده از محل افزایش نرخ ارز مبنا و افزایش نرخ حقوقی ورودی است. از اینرو، رویه مواجهه با نرخ حقوق ورودی در راستای تضعیف تولید عمل خواهد کرد.
سهم پروژههای عمرانی نیز در لایحه ۱۴۰۵ نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴ تغییری نداشته است. چنین رویکردی موجب کاهش ظرفیتهای تولیدی اقتصاد و کوچک شدن مرز امکانات تولید میشود.
در نهایت با نگاهی به لایحه بودجه ۱۴۰۵ و مقایسه آن با قانون بودجه ۱۴۰۴، میتوان نشان داد که این لایحه، از منظر پایداری مالی، آثار تورمی، آثار توزیعی و فشار بر معیشت خانوار ریسکهای بالایی را متوجه اقتصاد کلان کشور خواهد کرد.
الزامات تحقق اهداف تجاری در بودجه ۱۴۰۵
تحقق اهداف تجاری در بودجه ۱۴۰۵ مستلزم ایجاد هماهنگی میان سیاستهای مالی، ارزی و تجاری است. یکی از الزامات اصلی، ثبات در متغیرهای کلان اقتصادی مانند نرخ ارز، تورم و نرخ بهره است؛ زیرا نوسانات شدید این شاخصها، پیشبینیپذیری را برای فعالان اقتصادی کاهش داده و برنامهریزی صادرات و واردات را با اختلال مواجه میکند. در چارچوب سیاستهای کلان کشور و اسناد بالادستی مانند برنامههای توسعه، لازم است بودجه ۱۴۰۵ با رویکرد حمایت هدفمند از تولید صادراتمحور و کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی تدوین و اجرا شود.
الزام مهم دیگر، بهبود محیط کسبوکار و کاهش موانع اداری و گمرکی است. تسهیل فرآیندهای صدور مجوز، توسعه پنجره واحد تجارت فرامرزی و شفافسازی مقررات، میتواند هزینه مبادله را کاهش دهد. همچنین تقویت زیرساختهای لجستیکی، حملونقل و بنادر و بهرهگیری از ظرفیت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نقش کلیدی در افزایش رقابتپذیری کالاهای ایرانی در بازارهای هدف خواهد داشت. از منظر سیاستگذاری تجاری، تنوعبخشی به بازارهای صادراتی و استفاده از ظرفیت توافقهای منطقهای اهمیت ویژه دارد. بهرهگیری موثر از پیمانهایی مانند سازمان همکاری شانگهای و توسعه تعاملات در چارچوب اتحادیه اقتصادی اوراسیا میتواند دسترسی به بازارهای جدید را تسهیل کند. در کنار آن، حمایت مالیاتی و اعتباری از صادرکنندگان، تقویت دیپلماسی اقتصادی و توسعه ابزارهای تامین مالی تجارت از جمله ضمانتنامهها و بیمههای صادراتی، از الزامات تحقق اهداف پیشبینیشده در بخش تجارت خارجی بودجه ۱۴۰۵ محسوب میشود.
سخن پایانی
در گزارش بخشنامه بودجه آمده؛ کاهش صادرات غیرنفتی و تراز تجاری منفی غیرنفتی در نیمه نخست سال ۱۴۰۴ بهعنوان چالشی مطرح شده و اصلاحات سیاستگذاری برای بهبود آن در بودجه ۱۴۰۵ مدنظر قرار گرفته است.
علاوه بر این، رویکرد بودجه ۱۴۰۵ بر اصلاح نظام حمایتی و اصلاح نرخ ارز نیز تاکید دارد که میتواند به بهبود محیط فعالیت صادرکنندگان غیرنفتی و افزایش رقابتپذیری کالاهای ایرانی کمک کند؛ برای مثال با کاهش مداخلات دولت در بازار ارز و هدفمند کردن یارانهها. چنین اصلاحاتی در کنار حمایتهای دیگر میتواند زمینهساز افزایش ارزش و حجم صادرات غیرنفتی کشور شود.
در مجموع، اهداف تجارت غیرنفتی در بودجه ۱۴۰۵ را میتوان در تمرکز بر کاهش وابستگی بودجه به نفت، تقویت بخش غیرنفتی و افزایش نقش صادرات غیرنفتی در تامین منابع ارزی و اقتصادی کشور خلاصه کرد؛ رویکردی که در اسناد بودجه و مباحث کارشناسی و قانونی برجسته شده است.
