در طول دهه ۹۰ به دلیل تحریم‌های مختلف، این ضعف اقتصاد به شکل عینی خود را بروز داد. کسری بودجه اکنون با شدت بیشتری نسبت به گذشته بر اقتصاد حاکم شده است. بنا بر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، امسال کسری بودجه غیرقابل تامین کشور ۳۰۷ هزار میلیارد تومان خواهد بود. دولت بودجه را به شکل لایحه تدوین می‌کند و برای تبدیل آن به قانون، باید از مجلس رأی کافی بگیرد. درنتیجه هم دولت و هم مجلس نقش پررنگی در تدوین این لایحه دارند. مجلس می‌تواند به اندازه دولت در تبدیل بودجه به قانون نقش ایفا کند. به بیان دیگر، کسری بودجه ناشی از عملکرد دولت نیست بلکه مجلس‌ها هم می‌توانند این بحران را تشدید کنند یا آن ‌را تخفیف دهند. کافی است روزهای تصویب قانون بودجه امسال را در مجلس به یاد بیاوریم. در آن زمان نمایندگان مجلس ۳۰۰ هزار میلیارد تومان بر مصارف بودجه افزودند؛ معادل رقمی که کسری بودجه غیرقابل تامین امسال است.

قوانین بودجه سنواتی به‌عنوان سند مخارج و درآمدهای دولت طی یک ‌سال، بخش اصلی و عمده سیاست مالی دولت را نشان می‌دهد.

به گزارش صمت بودجه به‌عنوان سیاست مالی دولت بر متغیرهای کلان اقتصادی از هر ۳ جنبه رقم کل بودجه، درآمدها و مخارج تاثیرگذار است. رقم کل بودجه، تغییرات آن نسبت به سال گذشته و نسبت آن به متغیرهای کلان اقتصادی مانند تولید ناخالص داخلی بر متغیرهای کلان اقتصادی مانند رشد اقتصادی، نرخ تورم و نرخ بیکاری اثرگذار است. برای مثال، انقباضی یا انبساطی بودن بودجه، کاهش یا افزایش نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی و میزان هزینه‌کرد دولت در بودجه عمرانی، هرکدام تاثیر متفاوتی بر متغیرهای مورد نظر خواهد داشت.

در گزارشی که زهرا کاویانی و همکاران در سال ۹۵ منتشر کرده‌اند، ضمن اشاره به این مسئله آمده است: علاوه‌بر رقم کل بودجه، نحوه تحصیل درآمدها نیز بر متغیرهای کلان اقتصادی اثرگذار است. کسب میزان مشخصی درآمد از راه‌های مختلف مانند اخذ مالیات، منابع بانک مرکزی فروش نفت یا فروش اوراق مشارکت تاثیر متفاوتی بر رشد اقتصادی و تورم خواهد داشت.

هزینه‌های دولت و نقش مجلس

در کنار درآمدها، نوع هزینه‌کرد درآمدهای دولت نیز فارغ از مقدار آن، می‌تواند تاثیر متفاوتی بر متغیرهای کلان اقتصادی داشته باشد. برای مثال، در برخی مطالعات آمده است صرف هزینه در برخی امور مانند مخارج جاری تاثیر منفی و صرف هزینه در مخارج عمرانی تاثیر مثبت بر رشد اقتصادی دارد. مطالعه نیلی و همکارانش در سال ۹۲ نیز رابطه مثبتی میان مخارج عمرانی بودجه عمومی دولت و رشد اقتصادی را نشان می‌دهد.

تورم یکی از متغیرهای مهم است که در اقتصاد ایران ارتباط مستقیم با بودجه و احکام مندرج در قوانین بودجه دارد. از آنجا که در ایران هنوز بانک مرکزی مستقل نیست، مسئله تورم مزمن بلندمدت اقتصاد ایران را نمی‌توان تنها در بانک مرکزی مورد بررسی قرار داد، بلکه دولت و دیگر نهادهای قانون‌گذار در این زمینه نقش بسزاتری دارند. گرچه بودجه که سند درآمدها و مخارج دولت است باید بیانگر برنامه سال آینده دولت به‌عنوان سیاست مالی باشد اما قوانین بودجه سنواتی ایران تکالیف مختلفی برای نهادهای پولی ایجاد می‌کند که از مسیرهای مختلف‌ منجر به تورم خواهد شد‌ زیرا دولت نقش مهمی در افزایش پایه پولی از راه‌های مختلف بدهی دولت به بانک‌ها و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی داشته است.

رویه مرسوم در قوانین بودجه سنواتی ایران به این شکل است که در ذیل ماده واحده، تبصره‌های متعددی که احکام مختلف را تکلیف می‌کنند، به تصویب می‌رسند. در برخی موارد این احکام، نحوه تخصیص یا تحصیل برخی منابع متعلق به خزانه دولت را مشخص می‌کند و در برخی دیگر تکالیفی به بانک‌ها و بانک مرکزی برای اعطای تسهیلات به بخش‌های مختلف دولتی و غیردولتی اعمال می‌شود. مورد دوم، یعنی تکلیف به بانک‌ها و بانک مرکزی برای اعطای تسهیلات به بخش‌های مختلف که هر سال‌ در قوانین بودجه سنواتی تصویب می‌شود، از اهمیت بسزایی برخوردار است.

با تصویب این موارد، هر سال‌ حجم زیادی به بدهی‌های دولت افزوده می‌شود که تعهد قابل قبولی برای بازپرداخت آن وجود ندارد و همین امر سبب شده مانده بدهی دولت به بانک‌ها و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی در طول زمان رو به افزایش باشد. بنابراین دولت هر سال‌ به همراه قوانین بودجه سنواتی، در قالب تبصره‌های ماده واحده قانون بودجه، حجم انبوهی از بدهی ایجاد می‌کند و چون این ارقام به‌عنوان عملکرد درآمد و مخارج دولت در بودجه منظور نمی‌شود، الزام و نظارت جدی برای بازپرداخت آن وجود ندارد. به منظور بررسی تاثیر قوانین بودجه سنواتی دولت بر تورم، لازم است محورهای کلی این اثرگذاری مشخص شود.

بانک مرکزی دور زده می‌شود

به‌طور معمول از اصلی‌ترین اهداف بانک‌های مرکزی در جهان، کنترل تورم و نوسانات آن است. در ادبیات اقتصادی مقالات گوناگونی وجود دارد که بر رابطه معکوس استقلال بانک مرکزی و تورم تاکید می‌کند به ‌طوری که هر اقدامی که منجر به کاهش استقلال بانک مرکزی‌ شود، می‌تواند بانک مرکزی را در دستیابی به هدف کنترل تورم با چالش مواجه کند. بنابراین، هرگونه تکلیف به بانک مرکزی و ورود به حیطه اختیارات این نهاد، منجر به کاهش استقلال آن شده و می‌تواند به‌طور غیرمستقیم منجر به افزایش تورم در آینده شود. برای شناسایی رابطه میان قوانین بودجه سنواتی با کاهش استقلال بانک مرکزی لازم است تبصره‌هایی از ماده واحده قانون بودجه که منجر به تکلیفی به بانک می‌شود، مدنظر قرار گیرد. این تکالیف ممکن است از نوع استفاده از منابع بانک مرکزی یا تنها تکلیف به بانک مرکزی مبنی‌بر انجام امور نظارتی باشد.

هرگونه استفاده از منابع بانک مرکزی در بودجه عمومی دولت منجر به افزایش پایه پولی می‌شود و در نتیجه موجبات افزایش تورم را ایجاد خواهد کرد. تامین بودجه عمومی از منابع بانک مرکزی مهم‌ترین مسیر ارتباط میان قانون بودجه و تورم بوده و برای دستیابی به تورم تک‌رقمی و پایدار لازم است این نوع استفاده قطع شود. بهره‌گیری از منابع بانک مرکزی به‌عنوان منابع بودجه عمومی مصداق موضوع «سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی» است.

سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی به وضعیتی اطلاق می‌شود که بانک مرکزی برای تامین کسری بودجه دولت از اهداف اصلی خود، یعنی کنترل پایه پولی و تورم دست می‌کشد. در قوانین بودجه سنواتی در برخی از بندها و تبصره‌ها به بانک مرکزی در جهت تامین مالی برخی موارد تکلیف شده و می‌شود. اینها به معنای استفاده از منابع بانک مرکزی است که به شکل مستقیم باعث افزایش پایه پولی و به دنبال آن، تورم می‌شود.

سرکوب مالی چیست؟

در ادبیات اقتصادی اصطلاحی با عنوان «سرکوب مالی» وجود دارد که ادبیات گسترده‌‌ای نیز حول آن شکل گرفته است. سرکوب مالی به مجموعه‌ای از سیاست‌ها، قوانین، قاعده‌گذاری، مالیات‌ها، اختلال‌ها و محدودیت‌های مقداری و کیفی که توسط دولت بر بازار مالی وضع می‌شود، گفته می‌شود. این امر در نهایت منجر به فاصله بازار مالی از سطح بالقوه کارکرد تکنیکی خود خواهد شد. دولت برای افزایش درآمدهای خود به‌وسیله افزایش مالیات تورمی، قوانینی را در بازار مالی وضع می‌کند که منجر به سرکوب مالی می‌شود. در برخی تعاریف، سرکوب مالی به وضعیتی گفته می‌شود که در آن پس‌اندازکنندگان درآمدی کمتر از نرخ تورم به‌دست می‌آورند و به‌ این شیوه دولت منابع ارزان‌قیمت کسب کرده و بدهی‌‌های خود را با نرخ کمتر از تورم بازپرداخت می‌کند.

تکلیف به بانک‌های عامل برای اعطای تسهیلات به مصارف یا گروه‌های خاص، اعطای تسهیلات با نرخی کمتر از نرخ بازار، اعمال امهال بدهی یا بخشودگی، پذیرفتن نوع خاصی از وثایق و مواردی مانند آن، همگی از مصادیق سرکوب مالی هستند. سرکوب مالی و تکلیف به بانک‌ها منجر به کاهش قدرت بانک‌ها از بانک مرکزی خواهد شد. اضافه‌برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی نیز افزایش پایه پولی و پیامدهای تورم را به همراه دارد.

زمانی ‌که منابع مورد نیاز از طریق بانک و به‌طور ویژه با دریافت وام‌های تبصره‌ای صورت می‌گیرد، زمینه برای شکل‌گیری بازار سرمایه ایجاد نمی‌شود. دسترسی به منابع بانکی‌ ساده‌ترین و ارزان‌ترین راه تامین منابع است و تا زمانی‌ که به‌واسطه تکلیف‌های دولتی دسترسی به چنین منابعی امکان‌پذیر است، بازار سرمایه به سطح کارآمد و بهینه نخواهد رسید. در یک اقتصاد بانک‌محور، بازارهایی چون اوراق قرضه و سرمایه و سهام که دارای ریسک بیشتری هستند به بلوغ نخواهد رسید. از طرف دیگر، زمانی‌که وام با ضمانت دولت پرداخت می‌شود، تعهد برای بازپرداخت آن کاهش می‌یابد و این وام‌ها تبدیل به بدهی‌های دولت شده و سپس موجب کسری بودجه و دست‌اندازی مستقیم و غیرمستقیم به منابع بانک مرکزی می‌شوند.

سخن پایانی

بودجه، سند دخل‌وخرج دولت و ابزار اصلی اعمال سیاست مالی است. ثبات‌سازی در سطح اقتصاد کلان و تامین کالای عمومی دو نقش اصلی بودجه به شمار می‌رود که در صورت عدم سلامت ساختار و نظام بودجه‌ریزی، نمی‌توان انتظار تحقق آنها را داشت. هرگونه ناترازی در بودجه به ناترازی در ابعاد مختلف اقتصاد می‌انجامد که به شکل تورم و نرخ بهره بالا ظهور و بروز پیدا می‌کند. بنابراین هماهنگی و همکاری دولت و مجلس شورای اسلامی در تنظیم درست سند دخل‌وخرج از اهمیت بالایی برخوردار است. در این بین نمی‌توان و نباید از نقش نظارتی و قانون‌گذاری مجلس در تراز دخل‌و خرج‌ها گذشت.