فرآیند بررسی لوایح بودجه اصلاح شود

چنانچه دولت‌ها موظف باشند در ازای تعریف هر طرح عمرانی جدید در پیوست شماره یک لوایح بودجه، لااقل خلاصه‌ای از مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی را به مجلس ارائه کنند، انضباط بیشتری بر تعریف طرح‌های عمرانی حاکم خواهد شد و بدون شک ورود مجلس به اعتبارات این حوزه، مفیدتر خواهد شد. یکی از محورهای اصلاح ساختار بودجه، اصلاح فرآیندها و مسیر تدوین، تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه است. در این راستا، توجه به نقش مجلس در فرآیند بررسی لوایح بودجه سنواتی اهمیت ویژه‌ای دارد. اثرگذاری مجلس در فرآیند بودجه‌ریزی در تفاوت‌های قانون بودجه با لایحه بودجه منعکس می‌شود و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) را دچار تغییرات می‌کند.

حجم بالای طرح‌های عمرانی ناتمام، ضرورت آسیب‌شناسی فرآیندهای مربوط با طرح‌های عمرانی دولت را آشکار کرده است. براساس مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس، این آسیب‌ها در همه مراحل مختلف فرآیند طرح‌های عمرانی، از تعریف، تصویب، اجرا و نظارت قابل‌ردیابی است. با این حال گزارش فعلی تنها بر مرحله تصویب متمرکز است و به‌همین‌دلیل تفاوت‌های لایحه و قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخته است.

گفتنی است، افزایش حدود ۶۲ درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در شرایطی انجام گرفته که براساس گزارش خزانه‌داری کل کشور، درصد پرداخت این اعتبارات در سال ۱۳۹۹ کمتر از ۸۰ درصد میزان مصوب بوده است. به‌زبان ساده‌تر، در شرایطی که دولت در سال ۱۳۹۹ بیش از ۲۰ درصد از کل اعتبارات مصوب را نپرداخته است، ابتدا این اعتبارات در لایحه پیشنهادی دولت نسبت به قانون بودجه ۹۹ افزایش ۲۳ درصدی داشت و سپس همین میزان هم در مجلس با افزایش ۶۲ درصدی مواجه شد که البته حدود 3 درصد آن را در سقف دوم پیش‌بینی کرده‌اند. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در قانون نسبت به لایحه بیش از ۶۷ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است که از این میزان حدود ۱۰.۷ هزار میلیارد تومان به اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ملی، حدود ۴۳.۱هزار میلیارد تومان به اعتبارات عمرانی ردیف‌های متفرقه و حدود ۱۳.۶ هزار میلیارد تومان به اعتبارات استانی افزوده شد.

مصارف سرمایه‌ای از محل درآمدهای اختصاص دولت هم کمتر از ۷۰۰ میلیارد تومان افزایش یافته است. این نکته شایان ذکر است که براساس تصمیم مجلس، قانون بودجه سال مذکور به‌شکل دو سقفی به‌تصویب رسید؛ به این معنا که اعتبارات سقف دوم تنها در صورت تحقق منابع مازاد بر سقف اول پرداخت می‌شود. با در نظر گرفتن این موضوع، از حدود ۶۷ هزار میلیارد تومان افزایش اعتبارات عمرانی، کمتر از ۴ هزار میلیارد تومان به اعتبارات سقف دوم مربوط است.

مجلس به کسری بودجه دامن می‌زند

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های ملی خود به 2 بخش قابل‌تقسیم است؛ یکی اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌ها و سایر اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای. از مجموع حدود ۱۰.۷هزار میلیارد تومان افزایش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ملی، تنها حدود ۵۴ میلیارد تومان مربوط به دسته دوم و بخش مهم آن مربوط به دسته اول است.

براساس مندرجات لایحه ۱۴۰۰، تعداد ۲هزار و۵۹۳ طرح عمرانی ملی در کشور وجود داشت که در مجلس ۸۸ طرح به آن افزوده شد تا بر این اساس، تعداد کل طرح‌های عمرانی ملی کشور در قانون بودجه به ۲هزار و۶۸۱ طرح رسید. با این حال، تغییرات طرح‌های عمرانی ملی در پیوست اول لایحه مذکور است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد بخش زیادی از طرح‌های اضافه‌شده، طرح‌های کوچکی بوده که ماهیت ملی نداشته و برخی از آنها با کمک اعتبارات استانی قابل‌انجام هستند. به‌همین‌دلیل درج عناوین این طرح‌ها در جداول طرح‌های عمرانی ملی از یک طرف نظم لایحه بودجه را به هم ریخته است و لزوما شانس انجام این پروژه‌ها را افزایش نمی‌دهد و حتی شاید باتوجه به پایین بودن اولویت این طرح‌ها در سطح ملی، تخصیص اعتبار آنها را نیز به‌حداقل برساند.

علاوه بر این دسته از تغییرات، اهداف کمی ۱۳ طرح نیز دچار تغییرات شد. این تغییرات در بعضی از موارد به‌شکل اساسی است. برای مثال می‌توان به طرح احداث جایگزین بیمارستان امام‌خمینی(ره) همدان اشاره کرد که هدف کمی این طرح از ۳۰۰ تخت به هزار تخت افزایش یافته است.

در مثالی دیگر، طرح تاسیسات فاضلاب شهر بابلسر و فریدونکنار که هدف کمی آن از ۳۵ هزار نفر به ۱۲۵هزار نفر افزایش یافته است. درباره ‍۱۰ طرح دیگر نیز تغییرات از طریق افزایش در اعتبار سال‌های آینده و 3 طرح از طریق افزایش سال خاتمه اعمال شده است. همچنین دستگاه مجری 5 طرح نیز تغییر یافته است.

علاوه بر تغییرات ساده‌شده، اعتبارات بالغ بر ۳۰۰ طرح از پیوست یک لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در فرآیند بررسی مجلس دستخوش تغییر شده که کمابیش در تمام موارد، این تغییر «افزایشی» بوده است. مجموع این افزایش برای طرح‌های مذکور بالغ بر ۷.۶ هزار میلیارد تومان بوده است.

همچنین در لایحه مذکور، جدول ۱۹ با عنوان «فهرست طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دارای مجوز کمیسیون ماده (۲۳) قانون الحاق (۲) با اولویت مناطق محروم...» دارای ۴۱ طرح بوده که در مقایسه این طرح‌ها با قانون مصوب بهارستان، می‌توان مشاهده کرد که تعداد 3 طرح از این جدول به پیوست یک لایحه منتقل و 2 طرح نیز به این جدول افزوده شده است.

نکته مهم در بررسی جداول موسوم به ۱۹ و ۲۰ قانون بودجه، افزایش ۴۹ طرح در این جداول است، در حالی که میزان اعتبار اختصاص‌یافته به این طرح‌ها، افزایش نیافته است. به‌نظر می‌رسد، این امر موجب شروع طرح جدید، به‌منظور پایدار کردن این‌گونه طرح‌ها در قوانین بودجه سال‌های بعد و ایجاد زمینه تخصیص اعتبار برای آنها است. با عنایت به این آمار ارائه‌شده، به‌نظر می‌رسد افزوده شدن طرح‌ها بدون توجه به مطالعات توجیهی، موجب تاخیر در اتمام طرح‌ها و افت بهره‌وری می‌شود.

چگونه مجلس مفیدتر عمل می‌کند؟

بخش بزرگی از افزایش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مسیر لایحه تا قانون بودجه سال ۱۴۰۰ مربوط به ردیف‌های متفرقه بوده که افزایشی در حدود ۴۳ هزار میلیارد تومان داشته و سهم این اعتبارات از مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کمابیش با سهم اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ملی برابر شده است. از این میزان، حدود ۳.۲ هزار میلیارد تومان در قالب اعتبارات سقف دوم بودجه لحاظ شده و مابقی در سقف اول بودجه جاری قرار گرفته است. شایان ذکر است که باتوجه به اینکه اعتبارات ردیف‌های متفرقه برای اجرای موارد ویژه، اعتبارات مشترک میان چند دستگاه، اعتبارات کوتاه‌مدت (یک‌ساله) و مواردی از این دست است، لازم است این منطق در افزودن ردیف‌ها به جداول اعتبارات متفرقه در نظر گرفته شود؛ با این وجود موارد زیادی این قاعده را نقض کرده است.

از سوی دیگر، افزایش تعداد و حجم اعتبارات ردیف‌های متفرقه، به‌دلیل عدم‌تعیین متولی مشخص برای این ردیف‌ها، انضباط جداول بودجه را بر هم ریخته است و شفافیت و به‌تبع آن، نظارت‌پذیری بودجه را کاهش دهد. به‌این ترتیب، پیشنهاد می‌شود تا حد امکان از افزایش ردیف‌های متفرقه در لایحه بودجه پرهیز و حتی این موضوع، به‌عنوان خواسته مجلس از دولت مطالبه شود.