دولت در بودجه‌ریزی برنامه‌محور موفق نبود
مطابق با تغییرات آیین‌نامه داخلی مجلس، مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ ارائه لایحه بودجه به مجلس دومرحله‌ای شد. در بخش اول لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ احکام بودجه‌ای و ارقام کلان در آذر سال ۱۴۰۲ به مجلس تقدیم و پس از بررسی، تصویب و ابلاغ و هم‌اکنون بخش دوم لایحه بودجه مشتمل بر جداول تفصیلی به مجلس ارسال شده است.
مطابق با تغییرات آیین‌نامه داخلی مجلس، مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ ارائه لایحه بودجه به مجلس دومرحله‌ای شد. در بخش اول لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ احکام بودجه‌ای و ارقام کلان در آذر سال ۱۴۰۲ به مجلس تقدیم و پس از بررسی، تصویب و ابلاغ و هم‌اکنون بخش دوم لایحه بودجه مشتمل بر جداول تفصیلی به مجلس ارسال شده است. یکی از نکات مهم این لایحه، توجه به سنجه‌گذاری عملکردی برای دستگاه‌های اجرایی به‌عنوان مقدمه‌ای برای نیل به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است، اما بررسی نحوه هدف‌گذاری برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی و مقایسه آن با الگوهای موفق دنیا در حوزه بودجه‌ریزی برنامه‌محور نشان می‌دهد، لایحه در این موضوع موفق نبوده است. یکی از نکات حائزاهمیت لایحه پیش‌رو فقدان برخی جداول مهم از جمله فصول هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است که منجر به ارائه تصویری ناقص از بودجه شده و امکان تحلیل دقیق مصارف بودجه را سخت کرده است. در این گزارش، بخش دوم لایحه بودجه ۱۴۰۳ مورد بررسی قرار گرفته و نکات مهم و مثبت و منفی لایحه ارائه شده است.
یکی از نکات حائزاهمیت لایحه پیش‌رو، فقدان برخی جداول مهم از جمله فصول هزینه‌ای (جداول ۲ و ۳)، جدول امورـ فصول تملک دارایی (جدول ۶) است که منجر به ارائه تصویری ناقص از بودجه شده است. در فقدان چنین تفکیک‌های مهمی نمی‌توان تحلیل دقیقی از وضعیت مصارف بودجه از حیث اهداف هزینه‌کردهای دولت (امورـ فصول) و انواع هزینه‌کردهای دولت (فصول هزینه‌ای) ارائه داد.
به‌گزارش بنا بر قانون «اصلاح مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس» که در سال ۱۴۰۱ به‌تصویب مجلس رسید، مقرر شد که لایحه بودجه در 2 مرحله تقدیم مجلس شود. بخش اول لایحه بودجه ۱۴۰۳ مشتمل بر احکام بودجه‌ای و ارقام کلان در آذر سال ۱۴۰۲ به‌دست مجلس رسید و پس از بررسی و تصویب آن، بخش دولتی لایحه به مجلس ارسال شده است.
در این مرحله، مجلس ضمن بررسی جداول تفصیلی می‌بایست در مصوبات خود به‌گونه‌ای عمل کنند که مصوبات بخش اول که به قانون تبدیل شده است، نقض نشود. به‌عبارت ساده‌تر، در این مرحله اقدام اصلی مجلس کسب اطمینان از توزیع متناسب اعتبارات میان دستگاه‌های اجرایی است.
مجموع مصارف بودجه کل کشور در بخش دوم لایحه بودجه امسال برابر ۶هزار و۳۴۷ هزار میلیارد تومان اعلام شده است. ۲هزار و۸۳۷ هزار میلیارد تومان از این میزان مربوط به مصارف بودجه عمومی دولت و ۳هزار و۷۴۱ هزار میلیارد تومان از این مقدار مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات اعتباری وابسته به دولت است که پس از کسر ارقام دوبار منظور (معادل ۲۳۰ هزار میلیارد تومان) جمع آن، به رقم مصارف کل کشور خواهد رسید.
شایان ذکر است که رقم مصارف بودجه کل کشور در مصوبه بخش اول لایحه بودجه، معادل ۶هزار و۴۵۸ هزار میلیارد تومان بود که به‌دلیل افزایش ارقام دوبار منظور شده در جداول مرحله دوم (از ۱۲۰ هزار میلیارد تومان به ۲۳۰ هزار میلیارد تومان) این رقم کاهش یافته است.
کاهش سهم بودجه عمرانی
بودجه عمومی دولت به مصارف عمومی دولت و مصارف از محل درآمدهای اختصاصی تقسیم می‌شود. اعتبارات این دو بخش به‌ترتیب برابر ۲۵۶۲ و ۲۷۵ هزار میلیارد تومان است. مصارف عمومی دولت هم، به مصارف هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی قابل‌تفکیک است.
مصارف عمومی دولت در بخش دوم لایحه بودجه امسال معادل ۲هزار و۵۶۲ هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه پارسال معادل ۲۳ درصد و نسبت به عملکرد آن معادل ۲۱ درصد افزایش پیدا کرده و مصارف عمومی دولت، شامل 3 بخش اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی است.
اعتبارات هزینه‌ای شامل حقوق و دستمزد کارکنان و مستمری بازنشستگان می‌شود. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز معادل مخارج دولت برای حفظ و افزایش سرمایه‌گذاری در حوزه زیرساخت‌ها است که به آن بودجه عمرانی نیز گفته می‌شود. تملک دارایی‌های مالی به مفهوم بازپرداخت اصل بدهی‌های دولت است که البته هر ساله موارد دیگری نیز در آن گنجانده می‌شود. در لایحه امسال اعتبارات هزینه‌ای ۷۳ درصد، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ۱۵ درصد و تملک دارایی‌های مالی ۱۲ درصد از مصارف عمومی دولت را تشکیل می‌دهند.
گفتنی است، مصارف شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها از حیث ماهیت متفاوت با مصارف عمومی دولت است؛ زیرا این مصارف از محل منابع خود این مجموعه‌ها بوده و به‌معنای دریافتی از دولت نیست، ثانیا به‌طورکلی بودجه شرکت‌های دولتی خلاف بودجه عمومی دولت، در واقع گردش مالی این شرکت‌ها در طول سال است، همچنین مصارف از محل درآمدهای اختصاصی نیز به معنای دریافتی از دولت نیست و بسته به ماهیت درآمد اختصاصی ضمن رعایت قوانین مرتبط با صلاحدید دستگاه مربوطه به مصرف می‌رسد.
مصارف عمومی افزایش یافت
مصارف عمومی دولت بخشی از بودجه است که تخصیص آن به‌شکل نیمه‌متمرکز انجام می‌شود. این قسمت از بودجه، درباره بودجه دستگاه‌های اجرایی ملی و بودجه ردیف‌های متفرقه، توسط سازمان برنامه و بودجه و درباره بودجه‌های استانی، توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان تخصیص داده می‌شود.
در مقام مقایسه میان ۱۴۰۳ با ۱۴۰۲، هزینه‌ها چندان تعییر نکردند، اما مصارف تملک دارایی‌های مالی رشد کرده و در مقابل مصارف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هم با روندی کاهنده مواجه شده است. این به آن معناست که در سال ۱۴۰۳ نسبت به سال ۱۴۰۲ دولت ناگزیر است سهم بیشتری از بودجه عمومی را برای بازپرداخت اصل اوراق تخصیص دهد و در نتیجه سهم اعتبارات عمرانی کاهشی خواهد بود. این نکته موید این معناست که همچنان در این سال چشم‌اندازی از تحول در حوزه سرمایه‌گذاری بخش عمومی را شاهد نخواهیم بود و دولت نخواهد توانست تحرک جدی در حوزه توسعه زیرساختی از محل منابع عمومی رقم بزند.
هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر زیر فشار
مصارف عمومی هزینه‌ای که به اختصار اعتبارات هزینه‌ای هم نامیده می‌شود، حاصل جمع هزینه‌های عمومی ملی (شامل هزینه‌های عمومی و متفرقه دستگاه‌های اصلی) و هزینه‌های استانی و اعتبارات متفرقه است و مصارف اختصاصی را شامل نمی‌شود.
مجلس در بودجه پارسال با درج نام دستگاه‌های اجرایی مربوط به هر ردیف متفرقه، در تلاش است تا گامی در راستای شفافیت مالی و بودجه‌ای بردارد. خوشبختانه در لایحه بودجه امسال هم این امر ادامه یافته است. بودجه تمک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاصی در سر جمع اعتبارات عمومی تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لحاظ نمی‌شود، همچنین اعتبارات مربوط به قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته» به‌دلیل جلوگیری از دوبار شماری در اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای عمومی منعکس نمی‌شود و بخشی از سرفصل هزینه‌ای دستگاه‌ها است. بنابراین اعتبارات تملک استانی از محل منابع بودجه عمومی ۷۱ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده و ۸۰ هزار میلیارد تومان دیگر از محل 3 درصد هزینه‌های دستگاه‌ها به‌عنوان بخشی از اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای به منابع استانی اضافه می‌شود. از آنجا که مصارف هزینه‌ای بیشتر به پرداخت حقوق و دستمزد اختصاص می‌یابد و در هنگام تخصیص قابل‌کاهش نیست، در صورت تحقق نیافتن منابع پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه، در عمل، بودجه عمرانی پرداخت‌شده از رقم مرقوم در قوانین کمتر می‌شود. مشاهدات نشان می‌دهد که نه‌تنها اعتبار تصویب‌شده در لایحه برای این بخش در سال‌های اخیر قابل‌توجه نیست که همین مقدار نیز در هیچ سالی به‌طورکامل اختصاص نیافته است. البته باید به این نکته مهم توجه داشت که کیفیت اعتبارات مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، نیازمند بازنگری جدی است. تعداد زیاد پروژه‌های ناتمام و سرمایه‌گذاری دولتی ناموجه در برخی پروژه‌ها، نشانه‌ای از تخصیص نامناسب این اعتبارات است.
در حالی که در سال‌های گذشته تحقق بودجه عمرانی همواره کمتر از میزان تصویب‌شده بوده است، تحقق اعتبارات هزینه‌ای مقادیری نزدیک به مقدار مصوب داشته داشته‌اند. این موضوع نشان می‌دهد که بخش مصارف بودجه سال‌های مختلف باتوجه به غلبه بخش اعتبارات هزینه‌ای و به‌صورت‌خاص حقوق و دستمزد کارکنان، انعطاف کمی در مقابل تنگناهای احتمالی دولت و در صورت تصویب، امکان کاهش قابل‌توجه مصارف در آن وجود ندارد. در این شرایط کسری بودجه به سهم بودجه عمرانی اصابت خواهد کرد.
