در کشور ما و در برنامه‌های سوم و چهارم توسعه، این موضوع با ایجاد حساب ذخیره ارزی و طراحی یک قاعده مالی میان‌مدت دنبال شد. در این قاعده، سقف بهره‌مندی دولت از منابع نفتی در سال‌های برنامه تعیین و مازاد آن به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شد. در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه و با تاسیس صندوق توسعه ملی، موضوع تثبیت به‌حاشیه رفت و قاعده مالی میان‌مدت جای خود را به تعیین میزان بهره‌مندی دولت از منابع نفتی در بودجه سنواتی داد. انگیزه دولت برای بیش‌برآورد منابع نفتی در بودجه و استفاده هرچه بیشتر از این منابع، سرریز منابع به حساب ذخیره ارزی در دوران وفور درآمد را به‌حداقل رساند تا در دوران کاهش این درآمدها، دولت‌ها برای جبران کسری بودجه به برداشت‌های بی‌رویه از صندوق توسعه ملی اقدام کنند. ارتقای جایگاه صندوق توسعه ملی و دستیابی به اهداف آن در زمینه سرمایه‌گذاری و توسعه، مستلزم ایجاد و پایبندی به یک قاعده مالی میان‌مدت در زمینه میزان بهره‌مندی دولت‌ها از منابع نفتی است. این تجارب نشان می‌دهد که در برنامه هفتم به تعیین سقف ثابت دلار (برای مثال ۲۰ میلیارد دلار) به‌عنوان سقف بهره‌مندی سالانه دولت از منابع نفتی در دوران برنامه تعیین و واریز مازاد منابع به حساب صندوق توسعه ملی اقدام کند.

ثروت‌های زیرزمینی بین‌نسلی هستند

از قدیم بنا بوده تا بخشی از درآمدهای حاصل از فروش نفت، از آنجایی که ثروت‌های زیرزمینی بین‌نسلی هستند، در حساب ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی ذخیره و منابع آن، صرف توسعه اقتصاد شوند. این مهم به‌ویژه پس از اعمال تحریم‌ها از ابتدای دهه ۹۰ دشوارتر از هر زمانی شد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی ابعاد این مسئله و راه‌های فرا رفتن از این مشکل پرداخته است.مدیریت درآمدهای ارزی حاصل از منابع‌طبیعی مانند نفت، یکی از مسائلی است که در ادبیات اقتصادی کلان به تفصیل به آن پرداخته شده است. نوسانات شدید نرخ نفت و ورود حجم بزرگی از منابع ارزی به اقتصاد از جمله مسائل مهمی است که کشورهای صادرکننده نفت را بر آن داشته تا الگویی برای مدیریت این درآمدها طراحی کنند.

از نظر دارا بودن ذخایر زیرزمینی، ایران از جمله ثروتمندترین کشورهای جهان است؛ در راستای پاسخ به این موضوع با طراحی قواعد مالی (بودجه‌ای) برای ورود منابع نفتی به بودجه دولت، ۲ نهاد حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی را ایجاد کرده است. از آنجا که برنامه‌های توسعه به‌نوعی خاستگاه هردو نهاد یادشده هستند، شناسایی نقاط قوت و ضعف الگوهای پیاده‌شده برای مدیریت درآمدهای نفتی، می‌تواند دلالت‌های مهمی در مسیر تدوین و تصویب برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه داشته باشد.

حساب ذخیره ارزی پا گرفت

حساب ذخیره ارزی نخستین سازکار نهادی در راستای مدیریت بهینه درآمدهای نفتی بود که در قانون برنامه سوم توسعه ایجاد شد. این حساب با هدف «ایجاد ثبات در میزان منابع ارزی دولت از محل صدور نفت خام و تبدیل دارایی حاصل از صادرات نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری» به‌وجود آمد. جایگاه حساب ذخیره ارزی، با تغییرات مختصری در نام و قوانین مرتبط با آن در قانون برنامه چهارم توسعه نیز حفظ شد. با صرف‌نظر از برخی جزییات، حساب ذخیره ارزی، مبتنی بر یک قاعده مالی برای ورود منابع نفتی به بودجه دولت ایجاد شد. ماموریت اصلی حساب را می‌شد در «تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولت» خلاصه کرد. اگرچه عملکرد حساب در سال‌های ابتدایی و به‌ویژه در دوران برنامه سوم توسعه در مجموع موفق ارزیابی می‌شود، اما در دوران وفور درآمدهای نفتی کشور با تجمیع منابع قابل‌توجه در حساب، انگیزه برداشت‌های بی‌رویه از آن افزایش یافت. همین موضوع باعث شد تا در عمل این حساب کارکرد خود را از دست بدهد و از ماموریت خود باز بماند.

آغاز به کار صندوق

با افزایش نرخ نفت، منابع حاصل از نفت خام افزایش قابل‌توجهی یافت و همین موضوع سبب شد تا مسئله استفاده بهینه از این منابع بیش از پیش موردتوجه قرار گیرد. به‌این‌منظور و به پشتوانه بند «۲۲» سیاست‌های کلی برنامه پنجم، نهاد جدیدی به نام «صندوق توسعه ملی» شکل گرفت. این صندوق گرچه نقشی درباره تثبیت منابع بودجه دولت نداشت، اما به‌دلیل توجه به ملاحظات جلوگیری از سرکوب نرخ ارز، از تبدیل منابع ارزی به ریال منع شد. ماموریت اصلی صندوق، تبدیل بخشی از عواید نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از راه سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی یا اعطای تسهیلات به بخش‌های غیردولتی بود. از سوی دیگر، ماموریت تثبیت منابع ورودی به بودجه دولت برعهده حساب ذخیره ارزی باقی ماند.این امر موجب شد که تمرکز برنامه‌های توسعه کشور در حوزه مدیریت درآمدهای نفتی از مسئله تثبیت به مسئله بهره‌گیری هرچه بیشتر آن در راه سرمایه‌گذاری و توسعه تغییر یافت. یکی از عوامل این تغییر نگاه به مدیریت منابع حاصل از صادرات نفت خام را می‌توان در روند نرخ نفت خام در بازارهای جهانی جست‌وجو کرد.

در برنامه ششم با آسیب‌شناسی برنامه پنجم، بند «۱۰» سیاست‌های کلی برنامه ششم، ضمن دائمی کردن اساسنامه صندوق توسعه ملی تنفیذ اساسنامه موجود، به برخی آسیب‌ها پرداختند. از جمله استقلال مدیریت حساب‌ها از بانک مرکزی، ارائه تسهیلات از منابع صندق به بخش‌های غیردولتی به شکل ارزی، جدا کردن منابع صندوق از تکالیف بودجه‌ای و سپرده‌گذاری ارزی حداکثر ۲۰ منابع ورودی صندوق نزد بانک‌های عامل در قبال اخذ خط اعتبار ریالی از این بانک‌ها. در هر ۴ محور فوق عملکرد برنامه ششم با شکست مواجه شد.

به‌طورمثال، در زمینه میزان تسهیلات این صندوق به بخش‌های غیردولتی و به‌صورت ارزی، می‌توان دریافت که عمده منابع صندوق صرف ارائه وام به بخش دولتی و تامین مصارف بودجه‌ای شده و سهم تسهیلات دریافتی توسط بخش‌های غیردولتی، چیزی در حدود یک‌چهارم منابع صندوق بوده است. در سال‌های اجرای برنامه ششم توسعه در مجموع، حدود ۱۳.۷ میلیارد دلار تسهیلات ارزی پرداخت شده است.به‌جرات می‌توان گفت ناموفق‌ترین بند از احکام سیاست‌های کلی مربوط به صندوق توسعه ملی، بند مربوط به استقلال منابع صندوق از مصارف بودجه‌ای و قوانین عادی و براساس برآوردهای انجام‌شده سهم قانونی صندوق از محل صادرات نفت‌خام، گاز طبیعی و میعانات گازی در سال‌های ۹۴ تا ۱۴۰۱ حدود ۵۸ میلیارد دلار بوده است. در حالی که در همین بازه و در دوران دولت‌های دوازدهم و سیزدهم، حداقل ۵۷ میلیارد دلار از محل منابع صندوق برداشت و صرف مصارف دولتی و حاکمیتی شده است.به این ترتیب، مهم‌ترین آسیب در عملکرد صندوق توسعه ملی، عدم‌استقلال آن از مصارف دولتی است که به‌موجب قوانین بودجه، قوانین عادی یا مجوزهای خاص منجر به از دست رفتن بخش مهمی از منابع صندوق شده است. با این وجود، ریشه اصلی این مسئله را نه در عملکرد صندوق، بلکه باید در نبود راهکاری کارآمد برای تثبیت منابع نفتی ورودی به دولت جست‌وجو کرد.

دولت تمایلی به پس‌انداز ندارد

مهم‌ترین آسیب در هر ۲ تجربه حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در دوران برنامه پنجم و ششم توسعه، بی‌انگیزگی دولت‌ها برای کنار گذاشتن بخشی از منابع نفتی در دوران وفور این منابع و برداشت‌های بی‌رویه از حساب و صندوق در دوران کاهش درآمدهای نفتی است. به‌تعبیر دیگر، مهم‌ترین عامل شکست هردو این نهادها، بی‌توجهی به سازکار تثبیت جریان منابع ورودی به بودجه دولت است.

ریشه ناکارآمدی حساب ذخیره ارزی در تثبیت منابع نفتی بودجه دولت را باید در‌گذار از قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه به قوانین برنامه پنجم و ششم جست‌وجو کرد. در برنامه پنجم توسعه، در کنار تشکیل صندوق توسعه ملی به‌منظور سرمایه‌گذاری عواید نفتی، تغییر مهمی در قاعده مالی مربوط به تثبیت ورود منابع نفتی به بودجه دولت اتفاق افتاد و به‌تبع آن، برنامه‌های بودجه‌ای دولت را را متاثر کرد؛ در برنامه پنجم توسعه، به‌جای پیش‌بینی منابع نفتی در افق برنامه، این پیش‌بینی‌ها در فرآیند بودجه‌ریزی سالانه انجام می‌شد. این موضوع با تقویت انگیزه دولت‌ها در بیش‌برآورد منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و استفاده بیشتر از این منابع در بودجه، موضوع تثبیت را به حاشیه برد؛‌ زیرا از اساس مقوله تثبیت باید در بازه‌های زمانی طولانی‌تری موردتوجه قرار گیرد و به این ترتیب، تغییر از نگاه میان‌مدت به نگاه کوتاه‌مدت از پایه با مسئله تثبیت در تعارض است. در برنامه‌های پنجم و ششم حساب ذخیره ارزی متولی تثبیت است و صندوق ماموریتی در این زمینه ندارد. با این حال، عدم‌ایفای تثبیت توسط حساب ذخیره ارزی، موجب شده است تا با صندوق به‌مثابه قلک رفتار شود و برداشت‌های بی‌رویه‌ای از آن صورت بگیرد. پس پیش‌نیاز اصلاح عملکرد صندوق توسعه ملی و استفاده بهینه از منابع نفتی، حل مسئله تثبیت جریان ورودی منابع نفتی به بودجه دولت است. همچنین کمابیش تمام فعالیت صندوق در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه، محدود به اعطای تسهیلات به بخش‌های غیردولتی با عاملیت بانک‌ها بوده و این رویکرد انفعالی در سرمایه‌گذاری بخش بزرگی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز کشور، موجب شده است تا بخش قابل‌توجهی از منابع صندوق به‌صورت موجودی نقدی باقی بماند و از سوی دیگر، نسبت آن با برنامه‌های توسعه کشور و اهداف کلان دولت‌ها نامشخص باشد. به‌تعبیر دیگر، در صورت شفاف شدن راهبردهای سرمایه‌گذاری صندوق و اتخاذ روش‌های فعالانه در سرمایه‌گذاری، بخشی از دغدغه‌های دولت درباره توسعه و تقویت زیرساخت‌های اقتصادی و مولد کشور رفع شده است و نگاه دولت به صندوق از وضعیت کنونی به وضعیت مطلوب تغییر خواهد کرد.

چالش‌های برنامه هفتم توسعه

در لایحه برنامه هفتم از ۲ منظر به مسئله صندوق توسعه ملی پرداخته شده است. یکی از این مسائل، قاعده تسهیم درآمدهای نفتی میان صندوق و دولت است. در این‌ زمینه مهم‌ترین نکته، ابهاماتی است که درباره آن مطرح می‌شود. از مهم‌ترین پرسش‌ها در زمینه منطق واریز منابع به حساب صندوق توسعه ملی و سپس واریز آن به حساب دولت است. گفته می‌شود در ابتدا سهم هریک از ذی‌نفعان به حساب مربوطه پرداخت می‌شود که در صورت متغیر بودن منابع نفتی از ماهی به ماه دیگر، این تغییرات به همه ذی‌نفعان منتقل می‌شود. باتوجه به اینکه براساس این حکم، صندوق موظف است سهم دولت از منابع نفتی را که در بودجه تعیین می‌شود، به‌صورت یک‌دوازدهم و ماهانه در اختیار دولت قرار دهد، نوسانات درون‌دوره‌ای منابع نفتی به صندوق منتقل و بودجه دولت هم از این نوسانات مصون می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهند اگرچه تبدیل جریان ورودی منابع نفتی به بودجه در طول سال از یک جریان پرنوسان به جریانی ثابت و قابل‌برنامه‌ریزی، انضباط مالی دولت را افزایش می‌دهد، اما باید در نظر داشت که باتوجه به اینکه منابع نفتی به‌طورمعمول در قوانین بودجه سنواتی بیش‌برآوردی دارد، در عمل پرداختی صندوق به بودجه دولت بیش از میزان سهم واقعی دولت از این منابع خواهد شد. به این ترتیب، این رویکرد مبنایی قانونی برای تخلیه منابع باقیمانده در صندوق توسعه ملی خواهد بود. علاوه بر این موارد، این رویکرد هرچند در تثبیت درون‌سالی منابع نفتی بودجه موثر باشد، اما درباره تثبیت بین‌سالی این منابع راهکاری ندارد. به این ترتیب، موضوع تثبیت «میان‌مدت» جریان منابع نفتی ورودی به بودجه در برنامه هفتم توسعه نیز مغفول مانده و تکرار تجربیات ناموفق حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در برنامه هفتم هم بسیار محتمل خواهد بود.

ضمن اینکه حدود دوسوم منابع صندوق توسعه ملی به‌شکل مطالبات این صندوق از دولت درآمده، بنابراین تعیین‌تکلیف نحوه تسویه این مطالعات اهمیت زیادی دارد، اگرچه بهینه اول در زمینه تسویه‌حساب بدهی‌های دولت به صندوق، واگذاری بخشی از منابع ارزی یا دارایی‌های دولت به صندوق است، اما باتوجه به اینکه در شرایط کنونی و در تنگنای مالی دولت، این موضوع نامحتمل به‌نظر می‌رسد، شاید بهینه دوم آن باشد که برخی از دارایی‌های بالقوه دولت، نظیر سهم دولت در برخی میادین جدید نفت و گاز، به صندوق توسعه ملی واگذار شود.

در یکی از بندهای لایحه آمده است: «به دولت اجازه داده می‌شود به‌منظور تسویه بدهی‌های خود به صندوق توسعه ملی، از طریق وزارت نفت نسبت به عقد قرارداد توسعه و بهره‌برداری از میادین جدید نفت و گاز مشترک با صندوق توسعه ملی اقدام کند. صندوق مکلف است با جذب سرمایه‌های مردمی و سرمایه‌گذاری خارجی و از راه شرکت‌های غیردولتی اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید دارای صلاحیت به توسعه و بهره‌برداری از این میادین بپردازد، مشروط بر آنکه سرمایه‌گذاری صندوق کمتر از ۵۰ درصد باشد و در ۵ تا ۱۰ سال پس از بهره‌برداری، نسبت به واگذاری سهم خود به بخش غیردولتی اقدام کند.»

مهم‌ترین نکته در این‌باره این است که گرچه در صدر آن به موضوع تسویه بدهی‌های دولت به صندوق توسعه ملی اشاره شده است، اما در محتوا نه‌تنها سازکار تسویه بدهی‌ها مشخص نیست، بلکه برای مصارف صندوق توسعه ملی نیز تعیین‌تکلیف صورت گرفته است. به بیان دیگر، مشخص نیست عقد قرارداد با صندوق توسعه ملی و سرمایه‌گذاری این صندوق در میادین جدید نفت و گاز چگونه قرار است به تسویه مطالبات صندوق از دولت منجر شود.