حکمرانی نگاه غیراجتماعی بر برنامه‌های توسعه
بررسی برنامه‌های توسعه جمهوری اسلامی نشان می‌دهد در کشور ما به سرمایه اجتماعی توجه نشده است. در سه برنامه نخست توسعه، رویکرد اقتصادی غالب بود و حتی نامی از سرمایه اجتماعی در این برنامه‌ها وجود ندارد.
بررسی برنامه های توسعه جمهوری اسلامی نشان می دهد در کشور ما به سرمایه اجتماعی توجه نشده است. در سه برنامه نخست توسعه، رویکرد اقتصادی غالب بود و حتی نامی از سرمایه اجتماعی در این برنامه ها وجود ندارد. از برنامه چهارم به بعد، سرمایه اجتماعی به برنامه های توسعه راه یافت. در قانون برنامه چهارم مولفه های ساختاری، شناختی و ارتباطی متعادل بودند و به هر سه مولفه توجه شده بود. در قانون برنامه پنجم توسعه احکام مرتبط با انسجام ملی در متن قانون بیش از همه برجسته شده بود. در قانون برنامه ششم، تقویت ساختارهای تولید سرمایه اجتماعی محل توجه قرار گرفت و سازمان های مردم نهاد جایگاه ویژه ای داشتند. به گزارش مرکز پژوهش های مجلس، موضوع سرمایه های اجتماعی برای توسعه در ایران اهمیت فراوانی دارد. در موقعیتی که اقتصاد در ایران با چالش های گوناگونی مواجه است و از طرف دیگر تحریم ها نیز وضع را دشوارتر کرده، ضروری است به ابزارهای بیشتری، علاوه بر اقتصاد، تکیه شود. سرمایه اجتماعی یکی از این ابزارهاست که به جای پول و ثروت، به توانایی بازیگران برای همکاری با یکدیگر برای رسیدن به اهداف مشترک بازمی گردد، زیرا همدلی و همکاری میان دولت و مردم به خوبی شکل می گیرد و این قدرت محرکه خوبی برای پیش بردن برنامه توسعه است.تجربه نشان می دهد کشورهایی با سرمایه مالی و انسانی کم می توانند برای توسعه به سرمایه اجتماعی تکیه کنند؛ مثلا بانک جهانی از دهه ۹۰ میلادی تلاش می کند از سرمایه اجتماعی کمک بگیرد و توسعه جامعه محور را پیگیری کند. در حالتی که سرمایه اجتماعی بالا باشد، مردم و دولت می توانند برنامه های مشترک توسعه را با هزینه کمتری پیش ببرند و برعکس اگر سرمایه اجتماعی کم باشد، برنامه توسعه با صرف هزینه های زیاد هم نمی تواند به موفقیت برسد. اینجاست که سرمایه اجتماعی و توسعه به هم گره می خورد؛ به گونه ای که بدون سرمایه اجتماعی، ضریب موفقیت برنامه توسعه کاهش می یابد، در حالی که با وجود سرمایه اجتماعی، ضعف ها در حوزه سرمایه مالی، فیزیکی و انسانی جبران می شود. این موضوع برای برنامه توسعه در جمهوری اسلامی مهم است.
عوامل ارتقای «سرمایه اجتماعی»
سرمایه اجتماعی مفهومی است که در ۲ دهه گذشته برای جامعه شناسان مهم شده است. سرمایه اجتماعی در سطح دولتی را می توان «توانایی دولت برای برانگیختن همکاری مردم برای رسیدن به سود دوطرفه» تعریف کرد. هر دولتی که بهتر و بیشتر بتواند همکاری و مشارکت مردم را جلب کند، سرمایه اجتماعی بیشتری دارد. رویکردهای جدید توسعه متکی است به مشارکت عمومی مردم. تاکید بر این است که توسعه از طریق مشارکت حاصل می شود. در توسعه مشارکتی، پاسخگویی سریع و موثر به اولویت های افکار عمومی اهمیت دارد. تلاش برای طی فرآیند توسعه، بدون توجه به سرمایه اجتماعی و جلب مشارکت مردم ممکن نیست به موفقیت برسد. توجه به این مثال می تواند روشنگر باشد؛ در تمام برنامه های توسعه پس از انقلاب ۵۷ ، فسادستیزی محل توجه بوده، اما این کار از طریق افزایش نظارت پیگیری می شود، نه گسترش شفافیت. به واژه های شفافیت و فساد در ۶ برنامه پس از انقلاب کمتر از ۱۰ بار اشاره شده است. پاسخگویی در کل برنامه های اول تا ششم ۱۵ بار موردتاکید قرار گرفته، اما واژه نظارت در تمام برنامه ها زیاد تکرار شده و فقط در برنامه ششم بیش از ۵۰ بار مورداشاره قرار گرفته است.
روند کاهش سرمایه اجتماعی
سرمایه اجتماعی در برنامه های توسعه کم وبیش بازتاب داشته است. نخستین برنامه توسعه جمهوری اسلامی در سال ۱۳۶۸ نوشته شد. به طور کلی در قانون برنامه اول تمرکز بر موضوعات اقتصادی بود و احکام آن کمتر به مسائل اجتماعی و فرهنگی می پرداخت؛ برای مثال بیشتر استفاده از کلمه «مشارکت» به معنای دریافت پول از مردم بود. بخش هایی از قانون هم که در آنها به موضوعات سیاسی یا اجتماعی اشاره شده، کلی و بدون شاخص گذاری است. در این برنامه به موضوع سرمایه اجتماعی حتی به عنوان ابزاری برای کسب درآمد توجه نشد. مشارکت و ساختارهایی که می توانست بستری برای توسعه اجتماعی باشد، در قانون توسعه به گونه ای مطرح شده که سویه های اجتماعی ندارد؛ بنابراین اصلا ساختارهای مناسب برای سرمایه اجتماعی در نظر نگرفته است.برنامه دوم نیز چون برنامه اول ماهیتی اقتصادی دارد. چه بسا احکام این قانون بیش از برنامه اول اقتصادی است. عبارت «سرمایه اجتماعی» در متن قانون نیامده و البته ذکر این عبارت نیز الزاما به معنای جایگاه والا بخشیدن به سرمایه اجتماعی نیست، اما ذکر این عنوان، می توانست یک نشانه از اهتمام دولت به موضوع سرمایه اجتماعی به حساب آید. در قانون برنامه دوم، همچنان خط سیر برنامه قبلی دنبال می شود و مولفه ارتباطی سرمایه اجتماعی بیش از سایر مولفه ها محل توجه است. مولفه بر مواردی دلالت دارد که سبب گسترش ارتباط میان افراد می شود؛ برای مثال در این قانون به «همکاری همه جانبه دولت و ملت در گسترش روح تفاهم اجتماعی، وحدت و انسجام ملی، قانون گرایی، تبادل نظر و خیرخواهی و دلسوزی متقابل دولت و ملت» اشاره شده و البته به دلیل کلی بودن، شبیه پند و اندرز است، نه قانون. در مجموع قوانین اول و دوم توسعه عبارت ها و شاخص های مرتبط با سرمایه اجتماعی موردتوجه نبوده و در عمل نیز دولت دست به اقداماتی زد که بیشتر با هدف رشد شاخص های اقتصادی بود.مولفه ساختاری سرمایه اجتماعی، در قانون برنامه سوم، کم کم با رویکرد اجتماعی معرفی می شود. مشارکت که ابزار مهم ساختار دادن به سرمایه اجتماعی است، در این قانون موردتوجه قرار گرفت. در این قانون نیز چون دو برنامه نخست، مولفه شناختی که به تقویت اعتماد مربوط می شود، نادیده گرفته شد. مولفه شناختی به ذهن و احساسات مردم مربوط می شود و بخش نادیدنی سرمایه اجتماعی است. به طور کلی قانون برنامه سوم همچنان در موضوع سرمایه اجتماعی، توازنی میان مولفه های مختلف به وجود نیاورد و خلاف دو برنامه پیشین به مشارکت که مولفه ای ساختاری است، توجه شده اما دو مولفه شناختی و ارتباطی نادیده گرفته شدند.
توجه جدی به مفهومی «جدید»
برنامه چهارم از منظر سرمایه اجتماعی یک انقلاب محسوب می شود، زیرا برای نخستین بار از لفظ «سرمایه اجتماعی» در آن استفاده و دولت نیز مکلف شد برای ارتقای سرمایه اجتماعی اقداماتی انجام دهد. در فصل هشتم قانون برنامه چهارم تصریح شده بود برای ارتقای سرمایه اجتماعی، از سال اول اقداماتی آغاز شود. البته در این برنامه شاخص های سنجیدنی در این حوزه که برای نظارت بر عملکرد مجری ضروری هستند، مفقود است، این در حالی است که تصویب احکام قانونی بدون شاخص در برخی از موارد با تصویب نشدن آن مساوی است و کمکی به دستیابی به اهداف نویسندگان برنامه نمی کند. در این برنامه، مولفه ساختاری در شکل مشارکت و شبکه سازی پیش بینی شده و این یعنی در قانون، زمینه و ساختار لازم برای سرمایه اجتماعی فراهم شده بود. در برنامه چهارم توجه کافی به مولفه شناختی سرمایه اجتماعی صورت گرفت. کسب رضایت مردم در متن قانون آمده و تکریم و فسادستیزی نیز محل توجه قرار گرفته که اینها به تقویت مولفه شناختی سرمایه اجتماعی منجر می شود. همه این نکات نشان می دهد قانون برنامه چهارم از منظر سرمایه اجتماعی، برنامه ریزی درستی داشت. در برنامه پنجم، سرفصل سرمایه اجتماعی حفظ شده اما احکامی که مستقیم به موضوع سرمایه اجتماعی بپردازد، ذیل آن وجود ندارد که این نوعی عقب گرد در سیاست گذاری حوزه سرمایه اجتماعی محسوب می شود. در این برنامه، بر شاخص های مربوط به هویت اسلامی ایرانی تاکید فراوان شده بود و به نظر می رسد سیاست گذاران بیش از هر چیز تلاش می کردند با تقویت مولفه شناختی از طریق تحکیم انسجام، سرمایه اجتماعی را بهبود ببخشند. هرچند سرمایه اجتماعی در این برنامه صراحتا ذکر نشده، اما آشکار است که دولت و مجلس به این مسئله بی اعتنا نبوده و مولفه های سرمایه اجتماعی را در آن پیگیری کرده اند. بیش از همه مولفه ارتباطی سرمایه اجتماعی در قانون برنامه پنجم برجسته است. هرچند در همه قوانین توسعه ای، مولفه ارتباطی سرمایه اجتماعی جایگاه مهمی داشت، اما در هیچ از این قوانین برنامه توسعه تا این اندازه مولفه ارتباطی برجسته نبود. در این برنامه بیش از همه بر انسجام به عنوان یکی از مضمون های مهم مولفه ارتباطی تاکید شده بود. به نظر می رسد راهبرد دولت و مجلس برای تقویت سرمایه اجتماعی، انسجام بخشی به جامعه و تقویت همبستگی مردمی بود. ضعف اصلی این قانون که به ارتقای سرمایه اجتماعی ضربه می زد، بی توجهی به ساختارهای مولد سرمایه اجتماعی بود. به نظر می رسد بدون فراهم کردن ساختارهای مناسب برای جاری شدن سرمایه اجتماعی نمی توان با تکیه بر مولفه ارتباطی، انتظار بهبود سرمایه اجتماعی را داشت.
بازگشت به برنامه سوم
در برنامه ششم توسعه نیز توجه اندکی به موضوعات غیراقتصادی، از جمله مسائل مربوط به سرمایه اجتماعی شده است. در متن قانون برنامه ششم، چند بار عبارت «سرمایه اجتماعی» تصریح شده است. با این حال به مولفه ساختاری سرمایه اجتماعی توجه ویژه ای صورت گرفت. در بخش های مختلف قانون به سازمان های مردم نهاد نقش سپرده شده و این موضوع، ساختاری را برای تولید سرمایه اجتماعی فراهم می آورد. همچنین کلمه مشارکت بارها در قانون تکرار شده که بیانگر اهمیت ابزار مشارکت هم در سپهر اندیشه سیاست گذاران است. مولفه شناختی سرمایه اجتماعی هم در این قانون جایگاه خوبی داشت. موضوعات مربوط به مولفه شناختی چون شفافیت، فسادستیزی و تکری در این قانون برجسته بود. این تاکید بر شفافیت زمینه جلب و تقویت اعتماد عمومی را فراهم می کند و نقطه قوت برنامه ششم به شمار می رود. مولفه ارتباطی سرمایه اجتماعی در این قانون، به نسبت دو مولفه دیگر جایگاه مهمی ندارد. در قوانین پیشین، مولفه ارتباطی بسیار موردتوجه قرار می گرفت، اما در قانون برنامه ششم توسعه سیاست گذاران ترجیح داده بودند به مولفه ساختاری و شناختی سرمایه اجتماعی بیشتر بپردازند. به نظر می رسد راهبرد اصلی سیاست گذاران برای تقویت سرمایه اجتماعی در برنامه ششم، رشد مولفه ساختاری است؛ به عبارت دیگر سیاست گذاران مانع اصلی تولید سرمایه اجتماعی را ضعف ساختارهای مولد سرمایه اجتماعی تلقی و برای رفع این نقص تلاش کرده اند. از این نظر می توان رویکرد قانون ششم توسعه به سرمایه اجتماعی را چون قانون برنامه سوم دانست. این امکان وجود داشت که سرمایه اجتماعی نقش پررنگ تری در برنامه ششم داشته باشد، زیرا در این برنامه، اهداف و احکامی وجود دارد که سرمایه اجتماعی قادر بود به تحقق آنها کمک کند، اما سیاست گذار ترجیح داد به جای تکیه بر سرمایه اجتماعی، از ابزارهای اقتصادی و فنی بهره بگیرد.
سخن پایانی
در سال های اخیر، از سرمایه اجتماعی به عنوان زیربنای رشد و توسعه اقتصادی هر جامعه ای یاد می شود. بانک جهانی سرمایه اجتماعی را «ثروت نامرئی کشورها» نامیده و آن را دربرگیرنده نهادها، روابط و هنجارهایی می داند که تعاملات اجتماعی را شکل می دهد. تبیین این موضوع که سرمایه اجتماعی اثر معنا داری بر رشد اقتصادی دارد، نقش مهمی در تصمیم گیری های اقتصادی ایفا خواهد کرد. از سرمایه اجتماعی به عنوان زیربنای توسعه اقتصادی هر جامعه هم یاد می شود. می توان رد پای سرمایه اجتماعی را در شکوفایی اقتصاد تمام جوامع توسعه یافته به طور آشکاری مشاهده کرد.
