آنچه در ادامه می‌خوانید بررسی صمت از وضعیت کارگران مناطق آزاد و راهکارهای ارتقای معیشت اجتماعی و اقتصادی‌شان در گفت‌وگو با یک حقوقدان و فعال حوزه کارگری است.

مقایسه قوانین کار مناطق آزاد و سرزمین اصلی

قوانین کار در هر کشوری به‌عنوان بخش حیاتی از نظام حقوقی آن، نقش بسیار مهمی در تنظیم روابط کارگر و کارفرما ایفا می‌کند. اما در ایران، مناطق آزاد اقتصادی به‌دلیل پتانسیل‌های ویژه اقتصادی و تجاری خود، با قوانین مخصوص به خود در حوزه کار و کارگری فعالیت می‌کنند که این تفاوت‌ها می‌تواند تاثیر قابل‌توجهی بر حقوق و مزایای کارگران و کارفرمایان داشته باشد.

قوانین کار در سرزمین اصلی

در سرزمین اصلی ایران، قوانین کار براساس قانون کار جمهوری اسلامی ایران تنظیم شده‌اند. این قوانین شامل حقوق و شرایط کاری، ساعات کار، تعطیلات، دستمزد و سایر مزایا می‌شوند. کارگران و کارفرمایان در سرزمین اصلی تحت نظارت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار دارند.

قوانین کار در مناطق آزاد

در حوزه کار و کارگری مناطق آزاد از برخی ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های موجود در سرزمین اصلی معاف هستند. به‌طور خاص، فراهم‌سازی شرایط سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های اقتصادی در این مناطق انعطاف‌پذیری بیشتری را مطالبه می‌کند، به همین دلیل، ممکن است قوانین کار در این مناطق به‌صورت جداگانه و در تناسب با نیازهای اقتصادی تنظیم شوند.

تفاوت‌های کلیدی

معافیت‌های مالیاتی:

مناطق آزاد از برخی مالیات‌ها معافند که این مسئله می‌تواند روی حقوق و مزایای کارگران تاثیر بگذارد.

انعطاف‌پذیری در قراردادها:

در مناطق آزاد معمولا انعطاف‌پذیری بیشتری در تنظیم قراردادهای کاری وجود دارد، در حالی که قوانین سرزمین اصلی ممکن است برخی از الزامات سختگیرانه‌تر را ایجاب کند. در این مناطق، کارفرمایان آزادی بیشتری برای تنظیم قراردادهای کار دارند که اغلب به نفع تسهیل روند کسب‌وکار تعبیر می‌شود. این امر می‌تواند جذب سرمایه‌گذاران خارجی و تسریع روند تولید را تسهیل کند، اما از سوی دیگر ممکن است به کاهش امنیت شغلی برای کارگران منجر شود.

حفاظت از حقوق کارگران:

در سرزمین اصلی قوانین کار به‌طور جامع‌تری حقوق کارگران را تضمین می‌کند، در حالی که ممکن است در برخی نواحی آزاد، این قوانین کمتر سختگیرانه باشند. عدم الزام کارفرمایان در مناطق آزاد به رعایت آیین‌نامه‌های سختگیرانه و نیروهای الزام‌آور قانونی ممکن است بر حقوق و مزایای کارگران تاثیر بگذارد. کارگران در این مناطق ممکن است از برخی مزایا همچون بیمه‌های اجتماعی و حمایت‌های قانونی کمتر برخوردار باشند. به‌علاوه، مقررات مربوط به ساعات کار و اضافه‌کاری می‌تواند در مناطق آزاد با استانداردهای متفاوتی اجرا شود.

 

استثناسازی مقررات به‌نفع کارفرما

درباره وضعیت کارگران در مناطق آزاد یک حقوق‌دان و پژوهشگر حوزه کار بر این باور است که در مناطق آزاد استثناسازی و‌ مقررات‌زدایی و‌ قانون‌گریزی محصول تخلف یا تخلفات فردی و‌ مدیریتی نیست، بلکه نتیجه‌ ساختار قانونی و نهادی‌ای است که از ابتدا با هدف یا اسم‌رمز «انعطاف» طراحی شد، اما این انعطاف در عمل «نقض سیستماتیک حقوق کارگران» را به‌دنبال داشته است.

فرشاد اسماعیلی، پژوهشگر حوزه کار در گفت‌وگو با صمت اظهار کرد: یکی از ویژگی‌های اقتصاد راست استثناسازی یا مقررات‌زدایی در حوزه کار و کارگر است؛ به این معنا که قوانین و مقررات حمایتی در حوزه کار را به‌شیوه‌های مختلف بلااثر یا جمعیت و منطقه‌ای را از شمول آن خارج می‌کنند. این وضعیت همان چیزی است که اکنون در مناطق آزاد ما حاکم است و شاهد این ادعا نیز ماده ۱۳قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی مصوب ۱۳۷۲ که می‌گوید: روابط کار در مناطق آزاد براساس «مقررات خاص اشتغال در مناطق آزاد» خواهد بود، نه براساس قانون کار اصلی.

وی در این باره افزود: ماده قانونی یادشده دقیقا به این معنا است که بسیاری از قوانین حمایتی و آمره و غیرقابل‌توافق حوزه کار که نسبت به عموم کارگران نافذ است، در مناطق آزاد اثرگذاری نخواهند داشت و کفه ترازوی حمایتی به‌اصطلاح به سمت کارفرمایان و پیمانکاران سنگین می‌شود و کارگران از حقوقی چون حداقل‌های مندرج در قانون کار و تشکل‌‌یابی و... محروم می‌شوند.

کاهش سختگیری در مقوله ایمنی

این فعال حوزه کارگری با اشاره به دیگر موارد قانونی که منجر به تضعیف حقوق کارگران در مناطق آزاد می‌شود، تصریح کرد: آیین‌نامه اشتغال مناطق آزاد و اصلاحیه‌های آن دیگر چارچوب مقرراتی است که اجرای آن سختگیری‌ها در مقوله‌های بازرسی و ایمنی و بهداشت محیط کار و مزد و معیشت و... را به‌نفع کارفرما کاهش داده است.

اسماعیلی استقلال اداره کار مناطق آزاد از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را یکی دیگر از مشکلات مبتلابه جامعه کارگری در مناطق آزاد دانست و اظهار کرد: در مناطق آزاد، اداره کار مستقل از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی عمل می‌کند و زیر نظر سازمان منطقه آزاد است که خود این ساختار به‌نوعی مولد یک تعارض منافع نهادی است؛ یعنی سازمان منطقه خودش هم «کارفرما»ست و هم «ناظر» و بازرسی کار وزارت کار حق ورود مستقیم به مسائل را ندارد؛ مگر با هماهنگی منطقه. آیا از چنین سیستمی می‌توان انتظار داشت در راستای منافع کارگر عمل کند؟ در این باره یک نکته مهم هم وجود دارد؛ اینکه ساختار وزارت کار نیز به‌گونه‌ای است که ذی‌نفعان و نمایندگان مستقل کارگری امکان اعمال‌نظر و پیگیری حقوق کارگران را ندارند؛ چه برسد به اینکه منطقه‌ای از شمول همین قوانین حداقلی و نظارت‌های نیم‌بند خارج شود.

این حقوقدان در ادامه با اشاره به عدم استقلال هیات‌های اداره کار به‌عنوان مرجع تظلم‌خواهی کارگران، بیان کرد: ماده ۲۶ آیین‌نامه اشتغال در مناطق آزاد (مصوب ۱۳۷۳ و اصلاحیه‌های ۱۳۸۱ و ۱۳۹۹) تاکید دارد هیات‌های حل اختلاف و تشخیص کارگری در مناطق آزاد زیر نظر سازمان منطقه آزاد تشکیل می‌شوند. ترکیب هیات‌ها و انتخاب اعضا، خلاف نظام سراسری، برعهده مدیرعامل سازمان منطقه است، نه وزارت کار که همین امر استقلال هیات‌ها و بی‌طرفی قضایی آنها را مخدوش می‌کند.

نفوذ کارفرمایان در هیات‌ها

اسماعیلی نفوذ کارفرمایان در هیات‌ها را دیگر مشکل موجود در حوزه کارگری مناطق آزاد برشمرد و تصریح کرد: در هیات‌های حل اختلاف مناطق آزاد نمایندگان کارفرمایی معمولا از اتحادیه‌های وابسته به خود سازمان منطقه هستند و نمایندگان کارگری در عمل وابسته و بدون تشکل واقعی‌ و‌ سندیکا یا حتی همان تشکل‌های محدود وابسته وزارت کار، چون هیچ نهاد صنفی مستقل وجود ندارد. حتی دبیرخانه هیات‌ها در ساختمان سازمان منطقه آزاد مستقر است. نتیجه اینکه کارگر در مناقشه حقوقی عملا در مقابل یک هیات شبه‌اداری می‌نشیند که هم‌وابسته به کارفرماست و هم داور دعوا. به‌بیان دقیق‌تر وقتی سازمان منطقه آزاد هم «سرمایه‌گذار» است و هم «داور روابط کار»، اصل بی‌طرفی اداری و قضایی نقض می‌شود. در ادبیات حکمرانی به این پدیده «ادغام نقش تنظیم‌گر و ذی‌نفع» (Regulator-Captor Model) می‌گویند.

حذف یا تعلیق بیمه اجباری

این فعال حوزه کارگری تصریح کرد: در نتیجه وضعیت یادشده، طبق گزارش‌های رسمی وزارت کار تا سال ۱۴۰۱، بیش از ۹۵ درصد قراردادهای کار در مناطق آزاد موقت و کمتر از یک‌سال‌ بوده‌اند. بر این مبنا گسترش مناطق آزاد در کشور را نباید چندان برای کارگران به فال نیک بگیریم، زیرا وقتی قرار باشد ادارات کار که خود منشأ تظلم‌خواهی کارگران هستند زیر نظر سازمان منطقه آزاد فعالیت ‌کنند و قوانین حمایتی قوه آمرگی خود را از دست بدهند و وجه توافق پیدا کنند و بازرسی و نظارت کارگاهی به حاشیه رانده شود، کارگر به‌طور قطع قربانی خواهد شد؛ به‌بیان شفاف‌تر سیاست‌گذاران اکنون از استثناسازی قانون کار به‌عنوان ابزاری برای جذب سرمایه در مناطق آزاد استفاده می‌کنند.

اسماعیلی در تشریح دیگر پیامد وضعیت توصیف‌شده توضیح داد: در گزارش سازمان تامین اجتماعی (۱۴۰۲)، پوشش بیمه‌ای در مناطق آزاد کمتر از ۶۰ درصد جمعیت شاغل است. این نشان می‌دهد متاسفانه کارگران این مناطق نتوانسته‌اند از مزایای حمایتی و امره بیمه‌ اجباری به‌نحو کفایت بهره‌مند باشند که دلیل این امر فقدان و نبود الزام صریح در آیین‌نامه اشتغال به بیمه اجباری برای همه‌ اشکال کار است.

وی با بیان اینکه به‌نظر می‌رسد در مناطق آزاد، این استثناسازی و‌ مقررات‌زدایی و‌ قانون‌گریزی محصول تخلف یا تخلفات فردی و‌ مدیریتی نیست، بلکه نتیجه‌ ساختار قانونی و نهادی‌ای است که از ابتدا با هدف یا اسم رمز «انعطاف» طراحی شد، انعطاف ایجاد شده را عامل «نقض سیستماتیک حقوق کارگران» دانست و در بیان راهکارهایی برای رفع مشکلات یادشده تاکید کرد: اصلاح نهادی و شفاف‌سازی روند نظارت از اولویت‌هایی است که وزارت کار باید آن را پی بگیرد. بازرسی کار وزارت کار باید به‌صورت مستقل و مستقیم در مناطق آزاد جدید از جمله مازندران اعمال شود. در این راستا باید در آیین‌نامه اشتغال این مناطق ذکر شود که بازرسان وزارت کار صلاحیت موازی و نظارتی دارند.

ضرورت ایجاد شورای سه‌جانبه

اسماعیلی ایجاد شورای سه‌جانبه منطقه‌ای (کارگر-کارفرما-دولت) زیر نظر استانداری برای جلوگیری از یکجانبه‌گرایی را دیگر راهکار موثر برای احقاق حقوق کارگران در مناطق آزاد برشمرد و گفت: ایجاد الزام برای اجرای حداقل‌های قانون کار از جمله ضرورت‌هایی است که باید برای مناطق آزاد در نظر گرفته شود. حتی اگر قانون کار به‌طور کامل اعمال نشود، باید حداقل‌هایی مثل حداقل مزد شورای‌عالی کار، بیمه اجباری نزد تامین اجتماعی، مرخصی و ایمنی کار به‌صورت الزام‌آور درج شود.

این فعال حوزه کارگری تهیه پیوست اجتماعی برای طرح‌های سرمایه‌گذاری را از دیگر راهکارهای موثر برای ارتقای کیفیت زیست در مناطق آزاد برشمرد و گفت: پیش از صدور مجوز منطقه آزاد جدید، پیوست عدالت اجتماعی و کار شایسته باید الزامی شود؛ یعنی پیش‌بینی آثار اشتغال، امنیت شغلی و بیمه برای ساکنان محلی.

شفافیت داده‌ها دیگر موردی بود که اسماعیلی به‌عنوان راهکاری به‌منظور کاهش چالش‌های کارگری در مناطق آزاد به آن اشاره و تاکید کرد: انتشار سالانه گزارش وضعیت اشتغال و روابط کار در مناطق آزاد مشابه گزارش‌های وزارت کار از جمله مسائلی است که باید به‌صورت جدی در دستور کار قرار گیرد، اما در حال حاضر چنین گزارش‌هایی ناقص و غیرعمومی است.

وی در پایان با بیان اینکه تا وقتی هیات‌های کارگری و سازکارهای نظارتی، وابسته به نهادهای اقتصادی منطقه باشند، نمی‌توان از عدالت کارگری و اجرای واقعی قانون سخن گفت، تاکید کرد: توانمندسازی تشکل‌ها و اجازه ایجاد انجمن‌های صنفی کارگران منطقه آزاد با حمایت قانونی ابزارهایی است که می‌توان از آنها در جهت‌ بازدارندگی‌ در قانون‌گریزی استفاده کرد.

سخن پایانی...

برای تغییر وضعیت کارگران مناطق آزاد راهی جز تغییر قوانین و تقویت نقش نظارتی وزارت کار در این مناطق وجود ندارد، زیرا نهادهای ناظر کنونی از آنجایی که زیر نظر سازمان منطقه آزاد فعالیت می‌کنند، در واقع هم کارفرما هستند و هم ناظر که این مسئله پاشنه‌آشیل آنها در ایفای نقش مطلوب خواهد بود.